日本的尝试，我们的启示

 ——日本财政政策的比较

（海通宏观姜超、李金柳、宋潇）

1. 长期财政赤字，政府债务庞大

1.1 货币政策失效，日本依赖基建

90年代后日本陷入流动性陷阱，货币政策失效。由于房地产泡沫时期日本企业和居民持有了大量不动产，90年代初泡沫破灭之后，房价暴跌导致私人部门资产负债表严重恶化。因此，尽管当时日本政府短时间内大幅下调了基准利率，但是日本私人部门的投资意愿依然持续低迷，私人住宅投资和设备投资同比增速一直在0%左右徘徊。低利率难以刺激私人投资的情况实际上反映出当时日本正处于流动性陷阱，宽松的货币政策基本无效。

货币政策的困境，使得日本加大了基建投资的财政刺激。由于宽松的货币政策难以刺激经济，日本政府转而采取更加积极的财政政策，而见效最快、最容易的就是政府增加公共支出、扩大基建投资，带动GDP增速回升。无论是上世纪90年代初，98年亚洲金融危机，还是08年美国次贷危机后，日本经济下行之初都以增加政府投资应对，在私人消费和投资遭遇大幅萎缩时，的确有助于帮助经济恢复景气。日本公共投资占总投资的比重从90年代初的21%快速增长到90年代中后期的30%，尽管近几年有所下降，但是占比也维持在20%左右。

1.2支出持续扩大，带来债务问题

日本的财政支出不仅仅是因基建投资而扩大，日本人口老龄化加重也进一步增加了政府的社会保障支出。作为养老保障较完善的国家，日本老年人的养老负担大部分由政府承担。90年代开始，日本65岁以上人口占比从12%持续上升至2017年的27%，老年人口的增加导致社会保障费支出不断扩大，目前已经成为日本财政最主要的支出项。由于养老支出有着刚性支出属性，因此随着日本老龄化的不断加剧，财政支出只能被动扩大。

但日本税收结构又以直接税为主，因此在日本经济低迷的同时，日本税收收入增长十分缓慢。私人部门消费和投资没有起色，意味着企业和居民的收入提升缓慢。在日本税收体系中，企业和居民的所得税合计占比超50%，在消费税引入之前，更是绝对的税收主体，但直接税随经济环境顺周期波动较大，因此，90年代经济下滑之后，日本税收收入增长极其缓慢，甚至不少年份是减少的。

支出扩大和收入难增使得日本财政逐年赤字扩大，政府债务问题严重。一面是财政支出的不断扩大，一面是税收收入难有起色，日本的财政赤字不断扩大，只能依靠发行国债弥补空缺。90年代之前，日本每年用于弥补财政支出缺口的国债发行规模最高约14万亿日元，但到2000年这一规模已经扩大到30万亿日元左右。日本政府债务占GDP的比重不断增长，财政收支结构调整迫在眉睫。

2. 日本财政政策的不同尝试

2.1 桥本上调消费税，叠加危机经济衰退

为重建财政、解决高赤字问题，日本政府采取了诸多尝试以平衡财政收支，但结果大相径庭。其中一种措施就是引入和提高消费税率。二战以后，日本在美国的建议下形成了以直接税为主的税制，但随着日本老龄化和对社会保障需求的增长，日本意识到需要更为稳定的财政收入来源，于是在1989年正式引入了作为间接税的消费税（类似其他国家的增值税），税率定在3%，同时调减了公司税和居民所得税率。

在财政压力日益增加的背景下，1994年11月村山内阁通过了消费税率由3％上调至5％的税制改革法案，并定于3年后实施。不过鉴于当时经济形势不佳，也为了减少加税对经济的冲击，村山内阁在1994至1996三年间实施了共9.5万亿日元的个人所得税及住民税的减税措施。而与其他高福利国家相比，日本也的确有加税的空间。1997年日本的租税负担为26.2%，仍低于不少欧洲发达国家超过30%的水平。

经济略微企稳后，桥本内阁为实现财政重建的计划，正式上调消费税率。1995到1996年，在宽松政策的刺激下，地产泡沫破灭后的日本经济短暂恢复元气，连续两年实际GDP增速超过2%。于是，当时的桥本内阁判断经济形势改善，按计划实施了加税法案，并在此基础上停止了已实施三年的个税及住民税的减税措施，同时还增加了医疗费个人负担比例，同时也削减了政府公共支出、降低了政府年度预算。

消费税率提高，挤压居民消费与投资。日本的消费税是一种间接税，最终会转嫁给消费者承担。虽然政府也对低收入家庭提供了总规模1000亿日元的临时补助金，但据日本综合研究所的测算，加税在内的一系列财政重建措施还是使日本家庭实际负担增加了8.5万亿日元。加税预期下，96年日本出现了突击消费、建房和投资，以避免之后税负增加，在正式开始加税的97年4月前，日本的私人住宅同比增速一度冲高到17%，私人设备投资、私人消费实际增速分别达到6.6%和3.8%，而在加税冲击下，97年日本的私人消费、私人住宅和设备投资对GDP增速的拉动都出现了下滑。

加税后遭遇亚洲金融危机，日本经济再次陷入低谷。1997年的亚洲金融危机来袭，日本的金融行业也受到波及，当年11月北海道拓殖银行等大型金融机构相继破产，日本金融市场陷入巨大恐慌，经济景气度下行，日本GDP再次陷入负增长的困境。

因此，桥本内阁时期的加税，最终未能改善政府收支状况，反倒拖累经济下行。在金融危机和加税的双重负面冲击下，尽管消费税税收小幅上升，但经济增速放缓导致98年起日本的个人所得税和公司税等其他主要税收明显下滑，政府总税收不升反降。

2.2 小泉缩减公共开支，鼓励私人投资

重建财政的另一种措施是减少支出、控制快速膨胀的国债规模。这主要是小泉纯一郎01年就任日本内阁总理大臣后，面对经济与财政困境采取的措施。东南亚金融危机冲击下，98、99年日本GDP接连负增长，日本政府不得不对财政刺激更加依赖，继续扩大公共投资和降低所得税，因而也就导致财政状况更加恶化。1999和2000年日本赤字率分别上升到6.4%和7.4%，日本政府债务/GDP也是在此期间突破了100%。

小泉减支松绑，全面改革。2001年4月小泉上台后，面对经济增长和财政困境的双重挑战，旋即在6月通过制定了名为《今后的经济财政运作以及经济社会的结构改革的基本方针》的经济改革措施，提出了由“三大支柱”和“七项计划”组成的经济结构改革计划，主要内容包括解决不良贷款问题、民营化改革、中央与地方税收分配改革等，体现了其“从中央到地方，从政府到私人”的设想。而在财政改革方面，与之前加税改善财政收支的方式不同，小泉提出在所有领域全面调整，大幅削减公共投资的计划。

对于攀升的国债规模，小泉提出在02年度一般预算中将新增政府债券的发行控制在30万亿日元之内的目标。虽然由于此后经济再度陷入通缩，政府仍采取了财政刺激，这一限制直到06年才完全实现，但日本02年后的国债发行也并未延续90年代以来大幅增加的趋势。而这期间日本国债的债务依存度（财政支出用途的国债发行规模/财政一般会计支出）也从02年的41.8%逐年下降到金融危机前07年的31%。

在减少公共开支的同时，小泉内阁采取一系列措施鼓励民间投资，提高社会经济活力。与此前相比，小泉在其“三大支柱”的理念下，并未过度依赖公共投资，而是减少政府干预，转向激励私人部门。具体措施包括：特殊法人改革或民营化，以消减对特殊法人的补贴等，例如通过了邮政民营化法案，在医疗、护理、教育等领域引入竞争；对研发和投资费用列为减税对象；推行教育改革，确立生命科学、IT、环境、纳米材料为战略重点，支持高水平大学科研资金等等。

小泉时期的6年，日本公共部门投资持续收缩，而私人部门投资回升。随着政府缩减公共投资以及增加社保养老支出，总投资中来自政府的比重从2001年的27.4%降到了2006年的20.7%；2001-2006年日本公共投资持续负增，在GDP中的占比从7.3%降至5.1%。与此同时，民间投资开始活跃，2005年日本私人设备投资实际同比一度达到8.5%。而这期间日本经济也维持了温和扩张，实际GDP自02年下半年开始连续23个季度正增长，是日本房地产泡沫破灭之后持续时间最长的一段复苏。

小泉的改革整体上取得了积极的效果。这期间日本经济维持增长，到06年CPI和核心CPI也摆脱了通缩。而由于缩减开支，日本06和07连续两年的国债发行规模都控制在了30万亿日元以内，政府赤字率也有所收敛。

但随后08年金融危机再度冲击了日本经济，政府不得不重启扩张财政，相继推出应对危机的紧急政策。而日本这一时期内阁频繁更迭，当局行为短视，也更助涨了财政的肆意扩张。社保负担攀升、公共支出加大、居民生活补贴增加以及中小企业税收减免等因素使得日本财政再度恶化。

2.3 安倍上调消费税，经济回落再恢复

财政收支恶化，加税被重新提起。一方面是养老支出持续扩大，另一方面08年危机后政府加大财政刺激力度，赤字高企和国债高增的问题依然摆在日本面前，政府还是不得不考虑如何增加税收收入。2011年野田内阁时期，日本再次通过消费税税率上调的法案，规定于2014年和2015年分别上调3个和2个百分点。

经济短期好转，安倍政府上调消费税。日本经济在2012 -2013年有了短期好转，2014年4月安倍政府按照前任内阁计划如期将消费税税率从5%上调到8%。这一次，在消费税加税预期下，日本同样也出现了居民提前消费、投资的现象，推高了加税之前的13年下半年和14年1季度经济增速。

2014年消费税加税后，日本经济短期回落，但随后GDP同比还是重新回升到1%以上。加税之后，日本的居民消费波动较大，其对GDP的环比拉动率从14年1季度的1.1%到14年2季度降至-2.7%。但在短暂的冲击后，日本经济还是出现了好转。而这一时期外部经济环境也更为友好，欧美经济开始复苏，2012年开始净出口对日本GDP同比增速的拉动率就持续回升。2015年以来日本GDP同比增速维持在了1%以上，没有重演97年加税后的遭遇。

而这一次的消费税率提升，最终也增加了财政收入。消费税税率的上调使得日本消费税收入出现跳升，2014年收入相比于2013年增加了42%。而由于日本经济增长并未受到加税的严重影响，因此2014年以来随着消费税收入的增加，日本税收收入也出现了大幅增长，2017年税收收入达到56.6万亿日元。

同样是加税，97年桥本和14年安倍的两次尝试却带来了不同的结果。背后的原因在于，14年安倍政府采取了更多的紧急经济对策，总规模达5万多亿日元，相当于返还了增税幅度3%中的2%。一方面，政府扩大财政支出，包括基础设施更新、地震灾后复兴、低收入群体和购房者的转移支付；另一方面，政府还采取了鼓励设备投资等方面的税收减免。此外，安倍加税的进程也会依据经济的具体情况进行调整，曾两次推迟了约定于2015年将消费税上调至10%的计划，直到2018年10月安倍内阁才确认消费税将于2019年10月进一步上调。

3. 日本的尝试，我们的启示

当前，我国经济面临较大压力，提出积极的财政政策要更加积极。积极的财政政策主要靠两个抓手，一是政府加大支出、启动基建投资，二是实施减税，鼓励民间投资和消费。过去30年，日本地产泡沫破灭之后，陷入了“流动性陷阱”，同样也是通过财政政策发力来应对经济失速，在基建投资、税率调整、结构改革方面做了诸多尝试，恰恰可以为我们带来不少启示。

3.1 加税冲击经济，减税刺激经济

日本在财政收支失衡后，将消费税率调整作为了重要的政策工具。

加税对经济会产生抑制，因而日本在消费税率上调的同时都采取了一些缓解冲击的措施。89年开始征税消费税的同时，降低了所得税税率，并且扩大了对个人的所得税扣除和减免。97年提高消费税率前也实施过税收减免。而14年日本再度上调消费税率，不仅增加了对低收入者的补贴，还提出降低企业实际税率的措施，以刺激国内投资和鼓励增加员工薪资。

税率调整时机的把握也非常关键。经济环境好的时候，加税对经济的影响容易被消化，日本政府97年加税后叠加了亚洲金融危机冲击，日本经济压力加大甚至衰退。而14年上调消费税之后，也同样出现了居民消费和投资的下滑，但由于外部经济环境优于97年，全球经济也在回升，最终日本经济还是缓慢复苏了。并且安倍政府依据经济情况两度推迟消费税的下一轮上调，也防范了多次加税对经济造成的叠加冲击。

这反过来也说明，经济面临下行压力时，更应减轻企业和居民负担，鼓励投资和消费，否则不合适的税负水平会对经济产生更严重的后果。将日本和美国的经历进行对比可以发现，美国80年代、01年以及18年的减税措施，都对居民消费起到了比较明显的提振，从而带来了经济的回升。而日本即便是在经济短期景气时上调消费税，也不可避免地给经济带来了负面影响。

3.2 扩大公共投资，效果却在减弱

日本财政失衡从支出来看，主要原因一是老龄化加重产生不断攀升的养老社保支出，二是为刺激经济多次实施了扩大公共投资的计划。

日本经验表明，政府扩大公共投资的确在短期拉动了经济，但这并不是一个可以持续依赖的万能灵药。上世纪80年代以前，日本工业化和高速增长时期，公共投资保持15%以上的名义增速，经济也呈现较快增长。这一时期公共投资不仅直接创造了GDP，也为工业生产带来正的外部性。但到了90年代之后，日本继续增加公共投资刺激经济，GDP增速可以在短期减缓下行趋势，但却难见到根本性的起色。

这固然有金融系统出清和改革滞后、人口老龄化加重等方面的原因，但基建为主的公共投资拉动经济的效果也在减弱。一方面，由于长期偏重公共投资，基建的一些领域可能已经出现过剩，并且泡沫破灭之后居民和企业对前景预期低迷，扩大基建对企业投资产生的正向带动也有所减弱，因而投资的整体效用在降低。另一方面，过度的公共投资增加了对劳动力和资金的需求，又甚至间接推升民间投资成本，反而产生挤出效应。

3.3 激活民间投资，助力良性循环

所以，只有形成经济增长的良性循环，才能摆脱对基建的长期过度依赖，并避免加重财政负担，而这就要通过激发民间消费和投资的活力来实现。2001-2006年日本采取了结构性改革，缩减公共开支、激活民间投资，不仅改善了财政状况，同时经济也保持了温和扩张。当时小泉政府在缩减公共开支、控制国债规模的同时，采取了诸多鼓励私人部门研发和投资、行业引入市场竞争、提升社会活力的措施，虽然这一时期日本政府公共投资持续负增，但私人投资逐年回升，并且私人投资改善也有助于增加居民收入和稳定消费，因而日本经济在随后几年维持了相对的景气。