来源：跨境金融50人论坛

改革开放40 年来，中国外汇领域发生了巨大变化。中国国际金融学会副会长吴念鲁在《国际金融》杂志发表文章指出，面对这些变化和发展趋势，新时期进一步深化外汇领域的改革开放，需要我们密切结合国内外出现的新形势、新问题，认真研判，用新思维、新视角、新思路来审视这些变化和政策走向。

以下为文章原文：

1、中国外汇领域出现的重大转变

（一）从统一集中的外汇结售汇制度向意愿结售汇制度转变

中国作为发展中国家，曾经面临着储蓄缺口和外汇缺口两大困境。“双缺口”严重地制约着中国的经济发展。这时外汇管理的主要目标就是保障国家对外汇这种稀缺资源的高度集中和统一支配。几年前，中国已经成为世界贸易进出口和外汇储备的大国，已经告别了外汇短缺时代。中国外汇管理的主要目标已从“宽进严出”的强制性结售汇制度向意愿结售汇制度转变。

（二）从过分强调创汇向着重于用好汇、管好汇转变

在外汇短缺时代，为了积累更多的外汇为经济发展服务，国家采取了许多措施鼓励地方和企业多出口、多创汇，甚至把本来不多的自然资源、初级产品以低廉的价格出口来换取外汇；个人在国外的劳务所得和华侨赡家汇款等等，也都要卖给或存入国家银行。但随着中国对外经济的发展，企业和个人外汇收入不断增多，国家也采取了许多措施不断提高企业经常项目外汇账户限额，并扩大了企业和个人用汇的自主支配权，不断改进个人外汇管理，提高个人用汇额度。 因此，中国的外汇管理已从过去的重于创汇、收汇，向用好外汇、管好外汇转变。

（三）从大力引进外资向有选择地引进外资转变

改革开放以来，为了解决外汇缺口，中央和地方出台了各种吸引外资的优惠政策。引进外资对中国经济发展起到了积极作用，这一点应充分肯定。但由于注重了引进外资的数量，而不顾外资的质量，产生了不容忽视的负面影响。有的外企拿走了丰厚的利润，把控了核心技术，而留下了环境污染；一些外资甚至控制了某些经济行业和一些与人民生活密切相关的产业。从国家经济金融安全的长远利益角度，从符合中国经济结构调整和高科技产业振兴的角度，从有利于人民生活水平提高的角度，从保护中国环境的角度，引进外资已向有选择地引进转变。

（四）从被动的外汇风险管理向主动的外汇经营管理转变

所谓外汇风险就是汇率变动带来的外汇价值的不确定性。这种不确定性既可能给外汇持有者（企业和个人）带来收益，也可能给外汇持有者带来难以估量的损失。因此，市场经济原则将倒逼企业主动经营外汇，学会如何防范和转移外汇风险，选择持有哪些外汇资产，处理好收益与风险之间的辩证关系，由被动的外汇风险管理向主动的外汇经营管理转变。

（五）由国家担负外汇储备风险向各经济主体自担风险转变

长期以来，中国实行强制性的结售汇制度，规定企业的贸易或非贸易外汇收入必须卖给商业银行并向央行结汇。央行投放一笔人民币，同时换取了一笔相应的外汇，形成了国家（央行）的外汇储备。这样一来，外汇风险就主要集中到了中央银行。随着中国外汇管理制度的改革，随着意愿结售汇制度的推进，由国家担负外汇风险的格局，开始向各持汇主体转变。

（六）外汇储备资产进一步向储备资产多元化转变

目前，在中国国家外汇储备中，绝大部分是美元资产。为了防止中国的外汇储备因美元贬值而缩水，将一定比例的美元资产换成其他货币资产，实现储备多元化，是分散风险的一条重要路径；同时，为了外汇储备保值、增值，把一部分外汇储备转化为了实物资源储备，将部分货币资产换为其他实物资产。近几年来，中国外汇储备在承担国际责任方面也做了不少工作。例如，参与区域性货币互换，筹建共同外汇储备基金，组建亚洲投资银行、丝路基金，支持“一带一路”倡议，购买国际货币基金组织发行的增值债券等。在共同应对世界经济难题中，中国对外汇储备的使用和调整，显示了中国的大国担当，也逐步实现了外汇储备资产多元化的转变。

（七）人民币由部分可兑换向可兑换转变

1996 年12 月1 日，人民币实现了经常项目可兑换；2001 年，中国加入世界贸易组织之后，资本项目可兑换的步伐加快。2002 年，中国推出了合格境外机构投资者（QFII）制度，允许境外投资者投资于中国资本市场。随后，相继允许银行、证券、保险等金融机构以自有资本或代客从事境外证券投资业务（QDII）等。2015 年，人民币成为国际货币基金组织特别提款权篮子货币，进一步促进了人民币跨境结算领域的扩大。到目前为止，中国资本项目已经实现了大部分可兑换。随着对外开放的日益扩大，人民币可兑换的步伐也在加快。

2、审视和评估中国外汇领域的政策走向

（一）审视人民币与外汇之间的关系

近年来，居民在支付活动中使用信用卡、微信、支付宝等网络支付的比例逐步推高，当然现金支付仍占有相当大的比例。就部门、企业、单位等集团之间购买支付关系来看，多为支票、汇款、托收、转账等结算关系，即通过各自银行的账户处理双边或多边的结算关系。如果在生产、流通、消费及分配中涉及银行信用时，其资金的周转及运动就会更复杂。但无论哪一种形式的债权与债务结算，均必须以人民币为媒介。

然而在中国与国外经济实体发生了经济金融业务关系后，其债权债务的结算运动方式则表现为，外汇的实体在国外，债权债务的转移运动均表现在中国的银行在国外银行（包括自己的海外分行）的往来账户上，即收入外汇贷记，支付外汇借记。中国外汇资金的收入、支出、流入流出构成了外汇资金的运动，它在每一个环节都与人民币有着直接或间接的关系。特别需要指出的是，在任何一个时点上，外汇资金流量的运动结果主要反映两个存量的变化，分别是国家外汇储备和国家对外债权债务。

外汇资金收入和支出的流量构成国家外汇储备存量的变化，外汇资金流入和流出的流量运动则构成国家对外债权存量的变化。而上述两组外汇资金的存量与人民币资金的关系是各不相同的。在新时期，人民币与外汇资金的运动关系是否会发生改变，特别是随着各种五花八门虚拟资本的出现（债券、股票、可兑换证券）以及网络支付的出现，如果因为理财平台出事、互联网金融爆雷而发生了改变，就不仅涉及人民币，还会关系到其他多种外币。这些变化对经济金融发展、宏微观经济政策的影响是否具有新的特点，或形成新的风险，必须进行再认识。

（二） 审视引进外资的得失和风险

改革开放40 年来，引进外资对中国经济高速发展起到了重要的作用。近年来，外商投资由过去来料加工、投资设厂为主，扩大到股权投资和并购等方式，由加工制造业等传统领域逐步转向通信设备、计算机等高新技术领域，特别是银行、保险、证券领域。这是外商直接投资的新动向。

在审视引进利用外资的得失时，必须充分肯定利用外资的作用，继续加大开放的力度；同时，也应用新思维加以审视和反思。例如，如何全面、科学、辩证地考量国有商业银行引进境外投资者的得失，即要不要引进境外战略投资者，包括如何选择保荐人，如何确定合格外部会计师的标准，如何选择境外战略投资者，如何确定境外战略投资者的股权定价，如何看待境外战略投资者的套现行为，如何看待参股行与被参股行之间的利益冲突，如何提高引进外资的质量，如何引导外资进入哪些领域，如何加强防范外汇流出入对经济金融造成的冲击和风险，以及引发的经济安全等问题。

在引进外资上，如何取得双赢或多赢不仅是一个经济问题，也是一个重要的政治问题、国际关系问题，同时也是一个经济金融安全问题。2007 年，法国政府出台了一项旨在保护国内“战略行业”的政令，以此阻止了美国百事可乐对法国达能集团的收购。同样，美国国会基于国家安全，否决了中国中海油以185 亿美元购买美国优尼科石油公司部分股权的交易。因此，凡是涉及国计民生、国家经济命脉的企业，必须认真权衡是否引进外资，即使允许参股，也绝不允许其拥有控股权。

当前，中国每年出口额从最高峰的约三分之二到如今的40% 以上是由外商投资企业实现的。这个结构是否合理，应做深入地利弊分析。我们应加强对外商投资企业本外币资金运动的分析和管理，及时确定和调整切实可行的政策措施。尤其应关注外企在结售汇中以及境内外筹措流动资金和其他配套资金时，对信贷投放、外汇储备的增减所产生的巨大影响。在加强监管的同时，必须严格执行奖惩制度。

（三）审视中国企业“走出去”的风险

随着金融全球化的发展，并购市场日趋活跃。特别是近年来，随着中国管理的放宽，中国企业纷纷加大了“走出去”的力度。当前中国企业“走出去”面临许多机遇，同时也面临严峻的挑战和风险。基于此，中国企业必须加强应对风险，特别是金融风险，这些风险包括防范境外投资比例过高的风险，防范法律和监管政策的风险，跨国经营本土化的风险，不同类型业务整合的风险和“走出去”的管理风险等。

新时期企业“走出去”必须审时度势。一是在选择地区、国家、行业、企业时，必须仔细认真权衡，全面了解、研究当地的投资环境、法律、法规。二是“走出去”要实现“出海”本土化，应在当地招聘外籍专业人员，要与对外贸易、对外投资相结合；同时必须选择有职业道德的投行、律师、会计师等中介人，否则容易上当受骗。三是可采取多种形式，例如并购、合作、合资、独资分支机构、总代理、总经销等。要防止的是，有些国企领导的政绩与海外并购挂钩，通过不正当手段，使人力、物力、财力遭受巨大损失。四是必须打造一批通晓国际金融规则、能够进行跨文化交流和沟通，独立开展国际金融活动，且具有职业道德的国际化金融人才。只有这样，才能保证中国贸易、金融更好地融入国际社会，避免出现近年来中国海外企业遭遇数十亿美元的违规罚款。要不断地总结经验教训，打有准备的“战争”，在实战中取得双赢和多赢。

（四）审视外汇管理的原则和理念

新中国成立后，中央人民政府就指定中国人民银行为外汇管理机关，建立了“集中管理统一经营”的外汇管理制度和对外收支管理制度①。特别是改革开放40 年来，外汇管理工作贯彻执行了国家不同时期发展经济金融的方针政策，积极组织外汇收入，把外汇集中在国家手里，按照社会主义建设的需要，合理分配和有效使用，取得了很大成绩。

1993 年11 月14 日《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“改革外汇管理体制，逐步使人民币成为可兑换货币”。这为中国外汇管理体制进一步改革明确了方向。1994 年1 月1 日起，实行人民币并轨，取消了官方汇率，形成了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制；同时，建立了统一的银行间外汇市场，取消了外商投资企业一些非贸易用汇限制。1996 年12 月1 日，实行经常项目可兑换，但对资本项目下的外汇收支继续实行计划管理和审批制度。2005 年7 月21 日，人民币重归真正的有管理的浮动。此后陆续放宽了部分资本项下的外汇管制。其原则是“循序渐进、统筹兼顾、先易后难、留有余地”，实行流入和流出均衡管理。

在新时期，审视资本项目下外汇资金的管理，是仍以管理的思维出发，还是以市场的思维出发；是在“堵”字上下工夫，还是把精力转向“疏”字上。也就是说，外汇管理的理念和原则可用大数据等工具，从管理逐步向监管、监测、服务、预警转变，进而为进一步促进外汇双向流动创造条件，为有选择性地引进外资创造条件，为中国企业“走出去”创造条件，为资本项目的进一步开放创造条件，为提高和完善对海外中资金融机构的监管创造条件。总而言之，在外汇管理的理念上要有超前意识和准备，为加快实现人民币可兑换打下基础；同时，也要把握好渐进、有序、可控的原则，应对好国际短期资金，特别是热钱的冲击和干扰，促进经济金融稳定健康地发展。

（五） 审视人民币汇率机制改革

一般来说，人民币在国内的购买力代表了它在国内的价值，但它在国外具有什么价值呢？这就要通过汇率来体现。汇率是通过其他一种货币的折算所代表的国外价值。汇率的基础当然是国内的物价水平，但汇率怎样体现其在国外的价值呢？

实行怎样的汇率制度是一个国家自己的主权。新时期对汇率的研究和改革必须要充分认识到，一国汇率制度的选择主要取决于该国的经济体制、经济发展目标、经济规模、经济开放程度、进出口贸易结构、通货膨胀状况和金融市场化程度等。其中，经济体制和经济发展目标对汇率制度的选择具有重要作用。

近年来，随着改革开放的深化，人民币汇率的运行机制也有所改进，并发生了很多实质性的变化。1994 年确定的汇率机制为“以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度”。但是从1997 年亚洲金融危机到2005 年，人民币基本采取的是盯住美元的固定汇率制度。2005 年7 月21 日，人民币重新回归到“以市场供求为基础，参考一揽子货币调节，有管理的浮动汇率机制”。从此，人民币不再盯住美元，从而形成了更富有弹性的汇率制度。2015 年8 月11 日，人民币汇率实现了进一步市场化改革，这是人民币中间价报价机制走向市场供求至关重要的一步。2015 年11 月，人民币被纳入国际货币基金组织SDR 篮子货币，同年12 月，中国外汇交易中心推出了人民币汇率CFETSIndex, 作为稳定人民币对一篮子汇率变动的参考价。2017 年1 月，人民币的货币篮子从13 种进一步扩大到24 种；同年5 月，逆周期调节因子加入人民币汇率形成机制，继续实施主动、渐进、可控的方略。央行把上述改革的目的表述为“保持人民币汇率在合理均衡基础上的基本稳定”。因此，只有认真审视这些变化，才能在新时期进一步明确人民币汇率机制改革的方向。至于“合理、均衡”如何定性，人民币汇率形成机制与利率、物价、外汇储备的关系，以及与货币政策目标的关系都还需深入地探讨。

（六）审视外汇储备的管理与风险

当前，中国经济金融界和许多学者对加强中国外汇储备经营管理、重新构建中国外汇储备管理体系提出了不少积极的建议和构想。首先，必须对中国外汇储备的形成、性质、特点再作深入地认识和分析，即要认识到这是一笔特殊性的对外债权和有限性的国民财富。其次，必须从全球国际收支失衡、全球外汇资产配置失衡的原因和影响及今后发展趋势加强认识。再次，必须从中美之间经济和贸易的特殊关系和模式来加强认识。特别是2008 年美国次贷危机后，中美逐步形成了中美独特的共生储蓄消费模式。该模式就是美国通过贸易逆差消费中国的商品和劳务，客观上拉动了中国的经济增长；而中国则以获得的顺差购买美国国债，供给美国消费。由此，形成了中国储蓄- 美国消费两个经济体协同增长的发展模式。该模式持续发展的结果，必然是中国的外汇储备增多，美国的贸易逆差增大。这一模式必须尽早改变，而关键是中国能否改变对美国市场进出口商品的依赖，修正自身的流动性偏好。近年来，中国基础货币投放主要取决于外汇占款的投放。这不仅一定程度上丧失了货币政策的独立性，还会受到美元周期的影响。当前，由美国挑起的中美贸易战，迫使中国必须开拓扩展新的进出口市场，以及产品种类和质量；同时，冷静审视中美经济贸易金融的关系，以求共识，重建新型的中美经贸关系。此外，还要加强区域经济的多边合作与发展，积极推进“一带一路”倡议，加快人民币国际化的步伐。

中美经济失衡的调整不是一日之功，这与国际货币体系缺陷有关。当前，特朗普一意孤行地推行单边主义和贸易保护主义，试图强行改变美国贸易、国际收支平衡的行为，如果不加以调整，最终会陷入“特里芬难题”，美元和美国经济，乃至世界经济也必会遭受冲击和拖累。对此，中国在新时期对如何改善国际收支失衡，如何进一步完善中国外汇储备的经营管理，优化储备资产的币种和类型，减少金融资产贬值风险以及相关委托保管存放的金融机构倒闭的风险，都需要有深入的考量；要做好应对困难的充分准备，使外汇储备能在国家发展战略中，更好地服务实体经济，服务于长期战略利益。

（七）审视人民币可兑换与国际化

人民币可兑换是指人民币资本项目的完全放开，即一个国家对居民和非居民的资本交易的支付和转移不加限制，允许本国货币自由兑换成其他国际通用货币。人民币国际化是指人民币成为国际货币的一个过程，也可以说是人民币成为可兑换货币到具有计价、结算、投资、储备功能的国际货币的过程。因此，一国货币即使实现了资本项目可兑换，也并不意味一定能成为国际货币。

资本项目可兑换是由供给方主导，是货币发行国政府根据外汇供给以及其他因素进行的政府自主决策行为；而国际货币是由需求方主导，由非居民对该国货币的需求偏好决定的，需要得到国际社会的广泛认可和接纳。因此，人民币最终成为国际货币还需要有一个较长的过程。但是，可兑换是迈向国际化的重要一步。

当前，主张和反对加快推进人民币可兑换的两种意见的主要分歧只在时间的把握上。对此，央行应该有内部时间表。对于具体时间表和时间点还可以充分讨论，探讨其利弊。

我们应该关注几个关键的“时间点”。一般来说，西方发达国家经常项目开放到资本项目开放大概要20年左右的时间。这样算下来，2017—2021 年应该是一个重要“时间区”。

需要指出的是，中央要求上海2020 年基本建成国际金融中心，成为全球人民币定价、结算、交易中心。届时人民币应实现可兑换，因为没有哪个国际金融中心的本国货币不是可兑换的。届时，也是十八大提出全面建成小康社会宏伟目标的一年。一般认为，利率市场化与汇率市场化有密切关系。因此，应深入分析利率市场化对人民币可兑换和国际化进程的影响。

新时期，人民币国际化采取渐进式的路径已成为共识。坚持两个“三步走”的取向也获得业界的认同：一是地缘上坚持人民币周边化、区域化、国际化的方针，重点坚持区域推进；二是职能上坚持人民币从结算货币、到投资货币、再到储备货币的取向。上述两个“三步走”中的步骤的推进可相互衔接、相互交叉进行。在落实“三步走”策略过程中，需要关注以下关系的处理：各阶段如何与资本项目可兑换以及国际化发展战略相配套、相呼应，如何与国际货币体系改革相一致，如何具体安排和规划香港人民币离岸市场的构建和发展，以及上海国际金融中心与香港、东京、纽约、伦敦国际金融中心会形成怎样的关系。在可预见的时期内，美元在国际货币体系中仍将保持主导地位，今后国际货币的格局可能是“一极多元”。因此，必须进一步预判人民币成为主要国际货币的利弊，特别是其所承担的大国责任和义务。