作者：曾向红，兰州大学中亚研究所教授；

来源：反恐研究

一、问题的提出

当前，“基地”与“伊斯兰国”等恐怖组织在全球肆虐，恐怖主义活动越来越显著的跨国性和破坏性对国际社会构成了严峻挑战。这些恐怖主义组织坚持“一切权力归于真主”，希冀建立一个以宗教教义为基础的替代性神权秩序，从根本上挑战甚至否认威斯特伐利亚体系的合理性及其制度基础。而上述特点决定了国际社会与当前的恐怖主义之间几无对话的可能，其治理难度可想而知。基于此，本文尝试以恐怖主义的全球治理机制为切入点，管窥恐怖主义全球治理的现状及不足，以期为恐怖主义的全球治理探索一条更为有效的路径。

全球治理委员会（Commission on Global Governance）认为，全球治理“是个人与制度、公共机构与私人管理公共事务之诸多方式的总和”，是“冲突性或多元化的利益得以包容、合作得以产生的持续过程”。据此，以反恐（counter-terrorism）国际合作为主要内容的针对恐怖主义的治理已经成为全球治理的重要领域。除了联合国等多边机构，美国、中国、俄罗斯等大国，上海合作组织（SCO）、北大西洋公约组织(NATO，即北约)等国家间正式或非正式的制度安排均扮演了重要角色，甚至部分国际非政府组织、跨国公司及个人也介入其中。这些行为体不仅推进了有关打击恐怖主义的国际立法，而且还通过预防、打击恐怖主义的实践，搭建了恐怖主义全球治理的基本框架。需要指出的是，针对恐怖主义的治理活动包括国家治理与全球治理两个部分，但只有那些双边和多边层面上的治理活动才能称得上是针对恐怖主义的全球治理。

国内外学术界对恐怖主义全球治理的研究成果颇丰。其中，最为丰富的是关于以美国为首的西方国家以及联合国作用的研究。对于恐怖主义全球治理机制（global terrorism governance regime）少有论及, 尚缺乏有关恐怖主义全球治理机制的类型、特征、评估等一般性问题的深入研究。2012年，有学者撰文，呼吁学术界应借鉴机制理论（regime theory）对恐怖主义治理机制展开分析。实际上，恐怖主义的全球治理机制即国际行为主体参与恐怖主义治理的渠道和方式，它在很大程度上决定了恐怖主义全球治理的效果。有鉴于此，辨识当前恐怖主义全球治理机制的主要类型，并运用新的分析框架进行评估就显示出其现实和学术价值。

二、恐怖主义全球治理机制的类型与特点

恐怖主义的全球治理机制属于国际机制（international regime）的范畴。所谓国际机制即“在国际关系特定问题领域中，使行为体的预期得以汇聚的或隐含或明确的原则、规范、规则与决策程序”。据此定义，国际机制既可能是明确的国际法、国际规范、国际组织，也有可能是隐含的国际惯例或未成文的国际共识。国际机制存在的前提条件是多行为体的参与及对体现机制的“原则、规范、规则与决策程序”的共识。基于此，本文将恐怖主义的全球治理机制界定为：多个国际行为体围绕如何防范、打击恐怖主义和消除有助于恐怖主义产生、发展的条件所达成的国际共识，以及基于这种共识形成的国际原则、规范、规则与决策程序，其中正式与非正式的制度安排是其主要体现。

恐怖主义全球治理机制包括以下基本要件。第一，基本原则，即在恐怖主义全球治理过程中必须遵守的认识底线。例如，认定恐怖主义活动是通过攻击无辜平民和民用设施来追求自身政治目标的，对国际安全与稳定构成威胁的活动；单个国家无法有效应对，需要国际社会联合行动。第二，相应的规范与规则。例如，任何国家、组织和个人均不能资助恐怖分子并向恐怖组织或个人提供庇护所；根据业已确立的标准打击恐怖主义的非法融资、走私武器、散布涉恐信息等活动。第三，相关的程序。例如，根据事先确立的程序发布恐怖组织名单、共享涉恐情报、开展联合反恐军事行动等。 

在国际关系研究中，新现实主义、新自由制度主义与建构主义均提出了各自的国际机制理论，分别被称之为“基于权力的机制理论”（power-based theories of regime）、“基于利益的机制理论”（interest-based theories of regime）、“基于知识的机制理论”（knowledge-based theories of regime）。上述理论凸显了权力、利益和知识在国际机制形成、运行、变革中的作用。据此，国际机制可区分为基于权力的机制、基于利益的机制与基于知识的机制三种类型。具体到恐怖主义的全球治理机制亦可划分为基于权力的霸权治理机制、基于利益的国际组织治理机制和基于知识的混合型治理机制。此外，还有依赖于权力、利益、知识三种因素协同作用的大国协调治理机制。当然，这些类型都是理论构建的理想类型，但对上述机制类型的观察有助于从理论上进一步分析恐怖主义全球治理的现状。

（一）霸权治理：主要基于权力的治理机制

所谓霸权治理，是国际体系中拥有绝对实力的国家通过其主导的双边与多边行动来打击恐怖主义的全球治理活动。基于绝对实力，霸权国家可通过强制性权力（coercive power）、制度性权力（institutional power）、结构性权力（structural power）、生产性权力（productive power），促使其他国家,特别是盟友、合作伙伴及弱小国家等,采取实质性措施，推进对恐怖主义的全球治理。

目前，霸权治理即美国主导的治理。当然，并非美国主导的任何反恐行动均属于恐怖主义霸权治理的范畴。如美国禁止六个国家的公民入境，虽然这一禁令出于防范恐怖主义袭击的动机，但不是在一定国际机制内达成共识的行动，而是国家治理活动，因此不属于恐怖主义全球治理的范畴。但不得不承认的是，基于强大的国家实力，霸权国主导的国家治理活动具有强烈的外溢效果，有时难以对霸权国维护本国利益的行为与属于全球治理范畴的行为进行准确区分。

霸权治理的积极作用突出体现在霸权国对恐怖主义的“安全化”上。9·11事件发生后，美国在全球范围内发动了“反恐战争”，客观上助推恐怖主义治理成为全球治理中的一个新领域，而且是最为紧迫和重要的领域。在行动上，美国不仅直接针对恐怖主义开展军事行动，而且在双边和多边层面上推动他国将反恐纳入合作议程，因而成为国际反恐规范的主要提出者、倡导者和“趋势引领者”（trendsetter）。这也使得恐怖主义的全球治理自9·11事件以来被打上了鲜明的霸权治理烙印。

美国试图通过反恐重塑冷战后国际格局、维持霸权地位的动机，以及在恐怖主义治理过程中奉行双重标准、经常采取单边行动的做法又在不断削弱霸权治理的合法性。美国及其组建的所谓“意愿联盟”入侵伊拉克，侵蚀了联合国的权威、违反了国际法的规定，动摇了涉及国际社会存在本身的诸多规范，从而对国际社会构成威胁。另外，美国未经他国政府的同意，在也门、索马里、巴基斯坦等国境内开展无人机攻击行动，侵犯他国主权，造成无辜平民的伤亡，引发了诸多抗议。总之，霸权治理在打击恐怖主义方面虽然功不可没，但也存在扩大恐怖主义的社会基础、激化国际矛盾等显著弊端。

（二）国际组织治理：主要基于利益的治理机制

尽管国际组织在一定程度上受到国际关系中权力分配的影响，但一旦建立并且运行，它们往往具有独立性和自主性,而为其成员谋取利益是国际组织得以维系和发展的基础。从这个意义上说，国际组织主要是基于利益而形成的全球治理机制。在恐怖主义的全球治理中，国际组织的主要作用在于拟定涉及防范、打击恐怖主义的国际规范，成立国际反恐机构，督促和协调成员国落实相关反恐国际法律或规范等。由于这些内容构成了恐怖主义全球治理的实质内容，国际组织亦成为恐怖主义全球治理的重要主体。

在各种参与恐怖主义全球治理的国际组织中，联合国是首要的治理平台。截至目前，联合国已经通过了19份涉恐国际公约与议定书等法律文书，主要关注的是打击恐怖主义的行动策略，如劫机、绑架人质、爆炸物与非常规武器的使用等，构成恐怖主义全球治理的基础性法律框架。在此基础上，联合国还组建了专门的反恐机构，以负责评估成员国在执行联合国安理会决议方面的表现并提供相应的援助，如联合国反恐委员会（Counter-Terrorism Committee, CTC）、反恐委员会执行局（CTC Executive Directorate, CTED）、反恐执行工作队（Counter-terrorism Implementation Task Force, CTITF）。此外，联合国还做了许多反恐协调工作。2006年，联合国通过了《全球反恐战略》，为其成员开展反恐行动提供了方向性的指导。此外，联合国反恐委员会还采取行动加强各国反恐基础设施的建设、推进国家之间及其与国际组织之间的合作，扩散国际社会有关通过合理、合法、非军事手段治理恐怖主义的国际规范。总体上看，联合国在法律、规范、制度层面上采取的诸多行动，奠定了其在恐怖主义全球治理中不可或缺的地位。

除了联合国，各种功能性国际组织或地区性国际组织也在恐怖主义治理过程中发挥了积极作用。由于功能性组织和地区性组织主要关注技术层面的合作，成员有限且多地域毗邻，因此合作阻力相对较小、效率较高。如世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）等全球性国际组织，以及欧盟（EU）、上海合作组织、欧洲安全与合作组织（OSCE，即欧安组织）、独联体集体安全条约组织（CSTO）等地区性国际组织。尽管这些国际组织在成员数量、拥有资源、行动合法性等方面或许不如联合国，但在阻止恐怖分子的跨界流动、促进组织成员国合作方面则具有重要意义。其中，上海合作组织在治理恐怖主义方面所取得的进展尤其值得称道。上海合作组织较早地关注通过地区合作的途径打击国际恐怖主义和宗教极端主义。如2001年6月通过的《上海合作组织成立宣言》，明确将打击恐怖主义、极端主义与分裂主义（“三股势力”）作为上合组织的主要任务。这早于9·11事件的发生，从一个侧面说明上海合作组织的远见。经过十多年的运作，上海合作组织在治理恐怖主义问题上已取得明显成效。上海合作组织不仅通过了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等相关的法律文件，而且成立了以打击恐怖主义为己任的“地区反恐机构”。此外，上海合作组织还通过召开关于反恐的官方或学术会议、发布涉及反恐问题的宣言和政策文件、定期举行反恐军事演习等活动，加强了成员国在反恐问题上的协调和合作，对成员国境内及周边地区（尤其是阿富汗）的恐怖主义进行了有效打击。目前，治理恐怖主义业已成为上海合作组织的标签，也使其在恐怖主义的全球治理中扮演着不可或缺的角色。

国际组织虽然具有一定的独立性，但依旧会受到权力的诸多影响。如联合国、世界银行、国际货币基金组织等全球性国际组织，始终无法摆脱来自美国等西方国家权力和价值观念的牵制。此外，尽管国际社会对于恐怖主义的危害性具有高度共识，但由于各国对恐怖主义的界定存在差异或面临不同的反恐形势，导致各国对如何打击恐怖主义有分歧。如美国与中国、俄罗斯在反恐问题上就反恐目的、恐怖组织认定等存在深刻差异。即使国际组织各成员能够克服权力的牵制且在相关问题上存在共同利益，也还会受到集体行动困境的掣肘。

（三）混合型治理：主要基于知识的治理机制

在全球治理过程中，国际非政府组织、跨国公司、个人等非国家行为体发挥了越来越多的作用。当这些非国家行为体与霸权国家、全球性或区域性大国、国际政府间组织等行为体同时参与恐怖主义的全球治理时，可视为形成了混合型治理机制。所谓混合型治理机制，是指国际社会在治理某一或某些全球问题的过程中，众多国家和非国家行为体出于实用主义或便利的目的而组建的临时、松散且具有等级和网络化特征的合作关系。混合型治理机制在一定程度上类似于学者们提出的“集体冲突管理”方案。它们的相似之处在于参与行为体的多样性、合作议题的临时性、合作方式的非正式性、合作目的的实用性等。不过混合型治理并不以管理国家间的冲突为主要内容，而是把合作治理非传统安全问题作为主要目标。

混合型治理机制的出现，很大程度上源于全球化时代国家权力流散导致主权国家在许多问题上需要倚重非国家行为体。恐怖活动往往涉及大量专业知识和技能，如利用合法或非法的金融网络进行融资、选择性解读甚至歪曲阐释宗教教义以为恐怖活动进行论证、利用社交媒体传播极端主义信息、从事武器与人口走私等活动以募集资源、通过宗教场所动员和招募人员等。这些活动不仅涉及诸多专业知识，而且具有高度隐秘的特征，给国家行为体的监管和治理带来了诸多困难。在此背景下，非国家行为体的介入，既有可能也有必要。混合型治理机制很大程度上是基于知识而形成的治理机制，在帮助检测或拦截涉及恐怖活动的相关信息、提供打击恐怖组织和建立社会动员网络的建议，甚至配合国家等行为体开展直接反恐行动方面，大有作为。

“反洗钱金融行动特别工作组”（Financial Action Task Force, FATF，以下简称“工作组”）即是一个具有典型性的混合型治理机制。“工作组”原本是七国集团（G7）于1989年在巴黎成立的政府间国际组织，主要任务是开展联合行动以预防和打击洗钱活动。9·11事件后，“工作组”增加了预防和打击恐怖主义融资的重任。目前，“工作组”制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议（简称FATF 40+9项建议），是世界反洗钱和反恐融资领域的权威文件。在与美国、欧盟等诸多国际行为体合作的同时，“工作组”还与联合国、世界银行、国际货币基金组织、环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）等政府间国际组织，“沃尔夫斯堡集团”（Wolfsberg Group）等行业间协会，巴塞尔大学（University of Basel）等学术机构，国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）等非政府间国际组织，花旗银行、汇丰银行等跨国银行，以及涉足数据采集、珠宝、律师、房地产、信托、会计、博彩、公证等为数众多的私人公司进行合作。通过形式多样、参与者众多的合作方式，“工作组”构建了一个涵盖从规则制定到能力建设等内容的反恐融资风险管理体系。此外，美国发起的防止恐怖分子获得大规模杀伤性武器的“防扩散安全倡议”（Proliferation Security Initiative，PSI）也是恐怖主义混合型治理机制的体现。

混合型治理机制既有一定优势，也有明显局限。就优势而言，该机制往往参与者众多，能凝聚更多智慧。而且，混合型治理主要关注规则执行而非规则创建，一般不会挑战尊重国家主权、不干预他国内政等原则，容易得到主权国家的信赖。由于混合型治理机制涉及的反恐领域多与公众生活或企业活动有关，因此其治理实践得到的关注远不如军事反恐行动。当然，混合型治理机制在应对紧迫和重大的恐怖威胁方面确实作用有限。再加上该机制具有临时性、议题导向等特征，机制的持续性和稳定性难以保证。

（四）大国协调治理：融合权力、利益、知识的治理机制

当前世界主要大国均面临较大的反恐压力，求同存异、协调在恐怖主义全球治理上的立场，在必要时采取联合行动，成为基本共识。大国协调以大国间的共同利益作为基础，以各国达成的有关合作打击恐怖主义的共识作为前提，以各国的实力作为后盾。共同利益是大国协调机制得以形成的原因，共有观念是其能够顺利运作的支撑，而实力是其能够取得预期效果的保障。霸权治理与大国协调治理虽然均有赖于权力的运作，区别在于：前者以霸权国家为主导，可以采取多边或双边治理的方式，而后者是多边行动，且不一定涵盖霸权国家；此外，前者的主要基础是权力，而后者则要求大国的利益趋同并达成必要共识。

大国协调治理恐怖主义具有“非正式性”和强调妥协性等特征。非正式性指此类机制“不具有严密的组织与章程，主要通过定期或不定期的领导人峰会进行沟通、协商与合作，共同解决地区或全球性问题”。由于大国协调在治理恐怖主义的过程中涉及多个大国的博弈，彼此间存在协商或妥协，虽无严格的等级制特征，但治理效率有所降低。此外，为了防止大国滥用权力，大国协调治理恐怖主义也需遵循一定的国际规范。如尊重国家主权、不以反恐为名进行政权更迭、不能在反恐过程中侵犯人权等。这些规范的存在约束了大国的自利行为，使它们注意保持自我克制。当然，霸权国家也有可能主导大国协调机制，如美国在G7中扮演着主导性角色，但由于其他大国可以对其进行明确的抵制或“软制衡”（soft balance），霸权国家不能恣意妄为，这是大国协调治理机制能够维系的部分原因。

当前比较突出的恐怖主义大国协调治理包括以下几种。第一种为联合国安全理事会常任理事国。五个常任理事国通过在安理会上的频繁互动，可以就涉及反恐的重大问题进行磋商，藉此协调立场、通过相关决议等。因此，安理会常任理事国在联合国框架内的互动，既属于国际组织治理的机制类型，也属于具有典型性的大国协调治理机制。第二种是吸纳了发达国家与发展中大国共同参与的机制或特定类型的国家组建的非正式反恐安排，如欧安组织，新兴国家发起的“金砖国家峰会”等。这类机制最主要的功能是表达原则性立场、协调参与方在反恐问题上的态度。第三种是以追求自身战略目标为主而组建的机制化组织，如北约。另外，还有一些松散的反恐联盟亦属于这一类型。例如，2006年7月美俄发起的“打击核恐怖主义全球倡议”，当前俄罗斯、土耳其、叙利亚组建的打击“伊斯兰国”联盟等。上述机制本质上都是依靠大国协调，中小国家在其中更多地扮演提高联盟合法性和责任分担的角色。

大国协调治理有积极作用。以G7为例，该机制在恐怖主义治理过程中主要具有三个方面的积极作用：规范全球金融体系以打击恐怖主义融资，如帮助第三世界国家设立“金融行动特别工作组”（Financial Action Task Force）并向国际社会提供反恐融资的建议；针对第三世界国家设立专项反恐援助项目，以提高它们的反恐能力；通过加强与俄罗斯以及其他发展中国家的合作，以促进西方反恐标准在发展中国家的扩散。然而，G7始终受到关注议题不连贯和成员之间集体行动困境的影响，其恐怖主义治理的效果并不显著。当然，这也是大国协调治理面临的共同问题。由于大国协调治理有赖于大国的共同利益与彼此协调，因此，一旦大国由于利益分歧趋于严重和权力分配过于失衡导致共识趋于破裂，那么这种机制就可能解体。如美国与俄罗斯在9·11事件后在中亚和阿富汗开展的反恐合作就是如此。虽然双方在2001-2003年间进行了比较高效的反恐合作，但“颜色革命”后美俄利益分歧的凸显，很快导致双方的反恐合作严重受挫。

三、恐怖主义全球治理机制评估的标准与实践

恐怖主义的全球治理机制相互补充、彼此促进，对打击和遏制恐怖主义发挥了积极作用，但各机制之间也存在“竞争性多边主义”（contested multilateralism）问题，即围绕着对全球治理权威性与影响力的争夺，各种正式与非正式的制度性安排层出不穷。基于此,对现有机制进行评估十分必要。

目前，学术界主要运用有效性（effectiveness）、合法性(legitimacy)、问责性（accountability）、适应性（resilience）等指标对全球治理整体状况或治理机制的表现进行评估。有效性指机制实现预期目标的程度。合法性指机制是否有权进行治理或其运行是否遵循了相应的规范与程序。问责性指机制的运转是否透明并受到相应的监控。而适应性是指机制是否具有洞察、预防和应对破坏性挑战并从中较快恢复的能力。但是，对上述评价标准，学者们也多有争论。以有效性为例，罗伯特•基欧汉等学者提出，机制有效性可根据三个因素加以权衡，即机制是否提高了人们对相关问题的意识、是否塑造了更具契约精神的环境、是否加强了对相关问题的治理能力。但也有学者认为，机制的有效性程度需要根据参与机制的行为体对机制的遵循程度、机制实现目标的程度与机制解决问题的能力三个方面来加以衡量。学者们在治理机制不同衡量指标内涵方面存在的分歧，降低了运用上述指标评估恐怖主义全球治理机制的说服力和适用性。有鉴于此，本文尝试构建一种国际关系行为体的行为逻辑体系，基于此对恐怖主义的治理机制进行评估。

国际关系学者在研究国际行为体的行为时，提出了“后果性逻辑”、“适当性逻辑”、“争论性逻辑”、“关系性逻辑”、“实践逻辑”等行为逻辑类型。然而，受制于自身的理论归属和学术研究中的路径依赖，研究者们往往只能针对具体行为用特定的行为逻辑进行分析。如新现实主义和新自由制度主义强调后果性逻辑，建构主义突出适当性逻辑。至于争论性逻辑、关系性逻辑、实践逻辑等虽然得到了逐渐增多的关注，但在国际关系研究中尚未成为主流。事实上，人类行为很少由单一逻辑所主导，而这意味着基于特定行为逻辑的理论虽然有深刻的一面，但对于理解复杂的国际关系行为仍有不足。基于这一判断，对恐怖主义治理机制的评估，有必要突破现有理论范式的藩篱，全面分析不同行为逻辑对国际关系行为的影响。

本文尝试构建一种囊括后果性逻辑（logic of expected consequence）、适当性逻辑（logic of appropriateness）、情感逻辑（logic of emotions）与积习逻辑（logic of habitus）四种行为逻辑类型的全球治理机制评估体系。在这四种逻辑类型中，后果性逻辑与适当性逻辑在国际关系研究中得到了广泛的运用。按照詹姆斯·G.马奇和约翰·P.奥尔森对后果性逻辑与适当性逻辑的界定，基于后果性逻辑的行为是指个人、组织或国家基于先前的偏好，权衡可能的结果而采取的行动；而基于适当性逻辑的行为则是并不执着于后果的，具有认知、道德、目标以及志向等维度的行为，是具有德性的行为。而基于情感逻辑的行为，是指受到行为体情绪或感受状态影响的行为；而基于积习逻辑的行动，是指行为体受到在特定国际关系场域中行为习性或习惯影响的行为。本文之所以将情感逻辑与积习逻辑纳入到国际关系行为的逻辑体系之中，主要是因为这两种逻辑对国际关系行为的影响得到越来越多的关注，以及它们的确在国际关系现象扮演着不容忽视的角色。

囊括了后果性逻辑、适当性逻辑、情感逻辑与积习逻辑的逻辑区分体系，能对现有国际关系学者提出的各种逻辑类型进行有效的整合。

首先，适当性逻辑能整合争论性逻辑。争论性逻辑聚焦的是“在特定情形下，做什么事情是对的。它强调行为体不是为了追求利益偏好固定下的效用最大化……话语的参与者乐于接受更好的论证，达成基于争论理性的共识，好的陈述和论证能够改变行为体的世界观和利益认知”。尽管适当性逻辑与争论性逻辑关注的重点有所不同，前者更强调行为体身份和社会规范对行为体行为的影响，而后者突出行为体之间言语商谈与真诚交流的意义。不过，它们均关注行为本身的正确与否，这一特征使它争论性逻辑构成适当性逻辑的一种阐发。

其次，中国国际关系学者提出的关系性逻辑，则具有重要的情感内涵，从而使关系性逻辑与情感逻辑具有重要的亲缘关系。如中国国际关系学者基于关系性逻辑尝试构建的“世界政治关系理论”认为，“依靠人情互惠，儒家关系主义认为最好的世界秩序是‘四海一家、天下大同’，它把社会关系和国际关系统统隐喻成一种具有家庭色彩的感情联系”。关系性逻辑突出的是情理交融、情理兼顾。如此一来，学者们对关系性逻辑的探讨，既有助于推进情感在国际关系中意义的研究，又有助于充实关系性逻辑的情感内涵并明晰“情”“理”互动的机制与影响。

最后，积习逻辑与实践逻辑息息相关。在社会学家皮埃尔·布迪厄看来，所谓人类实践，是指拥有数量不等资本类型和具有特定积习的行为体，在特定场域进行的类似游戏的活动。而行为体在人类实践中的表现如何，很大程度取决于行为体在长期实践中所形成的“游戏感”（sense of game）的娴熟程度，即行为体的积习状态。布迪厄曾用公式如此展示实践逻辑的运作方式：[(积习)(资本)]+场域=实践。在实践过程中，行为体在场域内的互动产生积习，积习又是行为体参与场域斗争的前提。换言之，积习是实践逻辑的核心概念和关键机制。

综上所述，本文提出的四种行为逻辑体系能对国际关系学者提出的诸多逻辑类型进行有效和系统地整合，这种整合使得在不同层面上对某一特定行为进行评估成为可能。

（一）后果性逻辑与恐怖主义的全球治理机制

恐怖主义的基本特征在于试图通过给国际社会造成最大程度的破坏，以追求特定的政治目标，因此，在恐怖主义全球治理过程中，基于后果性逻辑反恐是现有治理机制的主导性治理思维。截至目前，恐怖主义治理主体就如何预防、打击、缉捕、审讯恐怖分子等执法环节做了诸多讨论并据此采取措施，这是基于后果性逻辑治理恐怖主义思维的典型体现。反映在学术研究中，尽管不同学者提出了侧重点不同、名称各异的反恐战略，但这些战略主要追求的，同样是如何最大限度地破坏恐怖分子或组织的行动，压缩它们的行动空间。如有学者认为，要有效预防、应对和打击恐怖主义，需要从九个环节入手。也有学者建议将国际反恐合作中既有的各种网络式联盟，包括军事联盟、金融联盟、执法联盟、情报联盟、重建联盟等整合起来，建立“联盟间的联盟”（coalition of coalition），以更有效地打击恐怖主义。

基于后果性逻辑的治理思维，程度不一地体现在各种治理机制中。其中，霸权治理和大国协调治理所采取的反恐行动，较多地受到后果性逻辑治理思维的驱动。由霸权国主导的反恐联盟、大国就涉及重大恐怖主义问题进行的协商以及采取的反恐措施，均围绕着对恐怖主义实施有效打击这一根本目标。毫无疑问，在恐怖袭击展示出巨大破坏力的形势下，秉持后果性逻辑的治理思维是绝对必要的。事实上，9·11事件以来针对恐怖主义的全球治理取得了一定成效，如国际社会对恐怖主义危害的意识明显提高、初步确立起反恐的制度框架、反恐规范在国际社会内部的传播等，而这些与各种治理机制基于后果性逻辑的治理密不可分。

然而，基于后果性逻辑的治理虽然在短期内能提高治理的有效性，但却可能削弱治理的合法性，并非长久之计。9·11事件后，部分治理机制开展的反恐行动，就暴露了以后果性逻辑为主导的反恐模式存在诸多问题，严重时甚至危及整个国际社会的安全与稳定。如霸权国领导的“意愿联盟”在反恐过程中破坏尊重国家主权和领土完整的规范和以反恐为名侵犯人权、将中小国家反恐能力的不足视为反恐意愿的不足并进行惩罚、在参与反恐过程中忽视承担相应的社会责任等。这些行动对治理的合法性产生了强烈冲击。事实上，如果要同时提高治理的有效性与合法性，各治理机制需要注意维持多方面平衡：保障安全与捍卫自由之间的平衡、做出必要反应与反应适度之间的平衡、行动隐秘与政治公开性和问责性之间的平衡、打击反恐融资与保障正常银行业务和慈善活动之间的平衡、维持边界控制和保障自由贸易之间的平衡、促进技术发展和维持军控之间的平衡等。

从后果性逻辑的角度出发，提高恐怖主义全球治理机制有效性的可行途径，是针对恐怖主义整体和具体发展趋势，通过不同的机制组合进行针对性治理。就整体趋势而言，当前恐怖主义的突出特征是史无前例的国际化程度。为遏制这一趋势，除了完善既有的恐怖主义治理机制，各种机制还须加强彼此间的协调和合作，尤其需要充分发挥国际组织治理机制的积极作用。针对恐怖主义的具体发展态势，如恐怖主义袭击行为的增多和对平民的攻击更为频繁、在攻击地域上的高度集中和广泛扩散并存、在组织结构上同时有基于等级制结构的“伊斯兰国”等类国家恐怖行为体和基于网络式结构的“基地”组织和“独狼式”恐怖主义，在意识形态上更趋极端化等，则需要结合现有治理机制的优势进行组合治理。如为了改变恐怖主义在攻击地域和组织结构上出现的新趋势，霸权国、大国协调和地区性国际组织须联合行动，包括针对恐怖主义意识形态和话语体系的反建构。

（二）适当性逻辑与恐怖主义全球治理机制

现有的恐怖主义全球治理机制均或多或少地遵循了适当性逻辑的反恐逻辑，这是它们能够成为国际机制的重要原因。但四类机制在落实适当性逻辑治理思维方面的程度有较大差异。大体而言，霸权治理、大国协调治理的表现差于国际组织治理与混合型治理。尽管霸权国家通过强迫或吸引追随者、大国协调通过产生示范效应，可以促进反恐规范在国际社会中的传播，但不容忽视的是，霸权国及其追随者与某些大国也是违反现有反恐规范的主要行为体。而混合型治理机制与国际组织治理在遵守和督促其他国际行为体遵守规范方面有明显作用。然而，由于混合型治理的主要使命在于执行而非创建规范，其对适当性逻辑治理思维的落实明显不如国际组织。而在各类国际组织中，联合国在彰显适当性逻辑的反恐思路方面最为突出。

整体而言，联合国在落实适当性逻辑治理思维方面取得的进展与存在的问题同样突出。联合国是国际社会构建和执行反恐法律与规范的核心行为体，也是合法性最高的治理机制，在提高国际社会贯彻基于适当性逻辑的治理思维方面做出了重要贡献，但其存在的不足也是比较突出的。如在反恐法律和规范的创建方面，尽管联合国大会自2000年开始着手制定《关于国际恐怖主义的全面公约》，但成员国之间的分歧导致此项工作迟迟未能取得进展。不仅如此，联合国成员国至今不能就恐怖主义的定义达成共识，从而给国际社会识别和打击恐怖分子及其组织带来了诸多困扰。此外，联合国通过的相关法律文件，主要涉及的是技术性问题，且内容和措施尚不周全。在相关法律文件的执行方面，联合国仍需做出更多努力。截至2013年，联合国出台的16份涉及恐怖主义全球治理的国际公约或议定书仅得到8个国家的批准。实践中，联合国反恐委员会刻意回避争议性的政治议题且避免涉及恐怖主义产生和发展的深层原因，在一定程度上偏离了基于适当性逻辑反恐的轨道。最后，联合国虽然致力于提高成员国的反恐能力，但为了避免激发成员国对其权威的质疑，它在监管成员国落实反恐公约和规范的过程中往往会避免采取“点名和羞辱”的方式，对违约成员缺乏有效制裁。以上情况说明，即使是联合国在贯彻基于适当性逻辑的治理思维方面依旧任重道远。

恐怖主义的全球治理机制要取得突破，既需要完善既有治理规范，也需要各治理主体更好地遵循这些规范。以联合国为例，仍需做出以下努力：其一，在汇集国际社会多数国家意见的基础上，确立一个得到广泛支持的恐怖主义定义。其二，尽快出台《关于国际恐怖主义的全面公约》，并通过提供有效激励，鼓励更多的国家批准已有的涉恐国际公约，促进国际反恐规范的传播。其三，为加强执法力度，国际社会一方面要增加对其相关机构的资源投入，理顺不同机构之间的职责，另一方面也须提高它们监督成员国落实反恐规范的能力，促进它们对反恐规范的遵循。其四，鉴于许多发展中国家落实反恐公约的能力不足，联合国需要协同其他治理机制提供必要援助和指导，以提高发展中国家的反恐能力。总体上看，只有当国际社会中的多数成员国和其他恐怖主义治理机制内化了国际反恐规范并基于适当性逻辑进行反恐，恐怖主义的全球治理才会取得明显进展。

此外，各恐怖主义治理机制还需对恐怖组织坚持的意识形态和话语体系做出针对性的联合回应，不能仅着眼于国际规范的完善与执行，还需注意对恐怖主义“规范”和“价值”的创建与扩散进行治理。恐怖主义的意识形态和话语体系在动员潜在支持者认同和参与恐怖活动的过程中具有重要作用，它们不仅对国际主流价值观提出了直接挑战，而且塑造甚至改造了特定社会成员有关暴力和恐怖活动的认知与价值观念，即影响社会成员的价值判断。对此，各种恐怖主义治理机制须进行有效沟通，以期对恐怖主义组织的话语体系进行反建构。不过，截至目前，恐怖主义的全球治理机制在这一方面的作为乏善可陈。

（三）情感逻辑与恐怖主义治理机制

恐怖主义全球治理机制具有重要的情感维度。这一特征首先体现为治理机制需要对公众在面对恐怖主义时产生的焦虑、恐惧、愤怒等情感做出回应。恐怖主义全球治理的主要目标就在于通过打击恐怖主义以消除公众对恐怖主义的恐惧感、焦虑感等负面情感，以保障公众的身体健康与心理安全。与此同时，公众对恐怖主义的情感反应也会影响各治理机制的政策偏好。如果公众情绪被焦虑和恐惧所主导，治理机制会倾向于采取风险规避的行为，如果愤怒和受威胁感占主导，则治理机制会更多地采取攻击性政策打击恐怖主义。

具体而言，霸权治理较为典型地体现了情感逻辑的影响。有学者指出，9·11事件以来美国及其追随者针对“基地”等恐怖组织开展的“全球反恐战争”，实际上是一场“情感冲突（clash of emotions）”。双方基于强烈的耻辱感和背叛感投入战斗，都希望在与对方的斗争中获胜，以收获失去或受损的荣耀与尊严。不仅如此，经过长期互动，美国与其他西方国家已产生严重的“伊斯兰恐惧症”，对穆斯林有诸多成见。当霸权国及其追随者基于这种情感进行恐怖主义治理的时候，往往会做出过分反应或导致采取一系列不明智的反恐政策，反过来又加剧了伊斯兰世界的反美和反西方情绪，为恐怖主义的蔓延提供新的心理基础。此外，针对发生在不同国家或地区的恐怖袭击，霸权治理及其追随者会表现出程度不同的关注或同情，体现在国际反恐话语上即是“双重标准”，这已成为妨碍国家间反恐合作的重要因素。总之，基于情感逻辑，恐怖主义的全球治理机制不可能完全按照后果性或适当性的逻辑采取行动。只不过，相对于霸权治理，其他三类治理机制因参与者较多，权力、利益等因素的权衡与折中削弱了情感对它们的影响。

基于情感逻辑，恐怖主义的全球治理还须努力缓解甚至消除滋生恐怖主义的情感基础。恐怖主义的情感基础主要来自对国际体系和国家层面上的结构性不公的不满。有学者指出：“宗教恐怖主义浪潮”的兴起，与美国主导的国际体系内存在诸多不公以及美国采取的许多外交政策息息相关。中东地区存在的对美国与以色列的愤怒、怨恨等情绪是宗教恐怖主义持续和扩散的重要心理基础。而在国家层面上，中东地区的持续动荡、部分国家公共产品提供能力不足、政治体系的封闭及对持不同政见者的镇压、部分国家奉行亲美外交政策和对巴勒斯坦的建国事业的不关心等因素，导致民众对政府无力恢复伊斯兰世界的荣耀和尊严产生不满。恐怖主义恰是利用这种不满和怨恨情绪，通过构建话语体系，激励其支持者和同情者超越后果性逻辑、适当性逻辑等逻辑施加的不准伤害他人的约束，逐渐走上暴力恐怖之路。

为了使恐怖主义的全球治理机制更好地贯彻基于情感的治理逻辑。一方面需要更好地顺应民众消除恐怖主义的情感诉求，尤其需要尽可能降低消极情绪导致治理机制做出过分反应的几率；另一方面需要采取措施应对滋生恐怖主义的情感根源。然而，克服情感对治理机制的影响并不容易。尤其在恐怖袭击难以预测但后果严重的背景下，治理主体很容易受到焦虑、恐惧、怨恨等情绪的左右，难以对恐怖主义袭击的形势做出准确判断和予以适度回应。相对而言，后者的任务更为艰巨。国际社会并不能对滋生恐怖主义的情感进行集中管理，惟有通过改善国际和国家层面上的结构性不公，进而间接塑造恐怖主义的情感基础。在此过程中，霸权治理与国际组织治理可以发挥一定作用。霸权国及其追随者一方面需要克服消极情绪对反恐决策的影响，改变容易引发穆斯林等群体负面情绪的行为；另一方面可以主动推动国际关系的民主化，协同其他国家一道捍卫联合国在恐怖主义治理中的核心地位。然而，由于以美国为首的西方国家的政策或行为是衍生恐怖主义的重要情感来源，而消除相应的情感意味着承担相应的责任，这自然令霸权国家不愿正视和积极处理这一问题。至于期望霸权国主动调整自身行为或积极推动国际关系民主化进程几无可能。因此，国际社会惟有通过推动国际格局的多极化以促进国际关系的民主化进程。在改变受到恐怖袭击严重影响的国家的结构不公方面，国际组织治理、大国协调治理、混合型治理可通过提供援助等方式发挥一定作用。当然，国家建构是一项异常复杂的工作，而且涉及敏感的主权问题，因此寄希望治理机制大幅改善这些国家层面的结构性不公可能性低。

（四）积习逻辑与治理机制

根据皮埃尔•布迪厄的观点，积习是指“可持续的、可转换的倾向系统，倾向于使被结构化的结构（structured structures）发挥建构结构（structuring structures）的功能”。积习嵌入在行为体的认知结构、身体姿态、思维方式、世界观等层面，并通过这些因素得以发挥作用。积习虽然难以改变，但并非一成不变。尤其是当社会结构发生剧烈变动时，行为体会对原本视为理所当然的积习进行反思，从而可能带来积习的调整。

自9·11事件以来，恐怖主义的全球治理机制自身呈现出某些积习，至少体现在三个方面。其一，在威胁认知和反应程度上，各种机制要么夸大、要么低估恐怖主义的威胁，往往不能对恐怖主义威胁的程度形成恰当认知并做出适度反应。霸权治理倾向于将恐怖主义视为对霸权国家和国际社会构成了生死存亡的挑战，并主张对其开展至死方休的战争；而联合国受制于某些成员国低估恐怖主义威胁，不愿积极参与联合国层面上的恐怖主义治理，从而迟滞了联合国就恐怖主义定义等达成一致意见的努力。其二，在治理方式和手段上，因为价值观念、战略偏好、威胁程度等方面的差异，不同的治理机制有各自独特的积习。如霸权国家及其追随者基于其世俗传统，忽视宗教恐怖主义产生和蔓延的内在动力；认为建立民主国家是防止恐怖主义的最佳途径，以此为由进行政权更迭；宣扬或认同“伊斯兰恐怖症”，以反恐为名歧视穆斯林等。而主要由发展中国家参与的地区性国际组织，如上海合作组织和东南亚国家联盟等，则主张不能以反恐为由侵犯他国主权，强调在反恐过程中需要尊重国际法和他国的政治制度与文化传统、谨慎甚至回避使用军事反恐手段等。其三，在治理逻辑上，各种治理机制均体现出以下积习：优先关注基于后果性逻辑的治理措施，投入部分精力完善基于适当性逻辑的治理手段，但对如何应对滋生恐怖主义的情感基础和消除恐怖分子的积习，各治理机制并未投入相应的精力予以系统考察。

恐怖主义活动同样受到积习逻辑的驱动。恐怖分子一旦经过极端化过程，将逐渐形成类似的“恐怖分子积习”（terrorist habitus）。如自杀性恐怖袭击的产生，被认为是对殖民主义和穆斯林国家在现代化过程中遭遇的危机形势所做的习惯性反应。这些积习涉及恐怖分子对世界和自我的习惯性认知，对内、外群体的僵硬区分，以及恐怖主义活动的攻击手法和技巧，甚至还包括不同恐怖组织独有的仪式与象征等内容。“恐怖分子积习”的形成是极端分子和恐怖分子社会习得的结果，而这种习得过程既可以像“独狼式恐怖分子”那样独自进行，也可以通过恐怖组织、地下讲经场所、亲属关系等渠道集体展开。其中，后者是培养和塑造恐怖分子的主要渠道。鉴于此，消除恐怖分子的积习并铲除培育这种积习的各种条件，是恐怖主义全球治理机制需要完成的重要工作。

恐怖主义的全球治理机制迫切需要调整未深入贯彻基于积习逻辑推进恐怖主义全球治理的状态。这种调整至少涉及两个方面：反思和修正恐怖主义全球治理的不良积习、了解并改变恐怖分子积习。就前者而言，恐怖主义全球治理机制须修正主要基于后果性逻辑采取反恐行动的主导性治理思路，同时更好地贯彻基于适当性逻辑的治理思维，并积极构想基于情感和积习逻辑的恐怖主义治理路径。尤为重要的是，国际社会须督促霸权国家及其盟友摈弃那些不良的反恐积习。即使恐怖主义全球治理机制在落实基于积习逻辑的治理思维方面困难重重，但意识到这一问题并摈弃不良的反恐积习，本身就能为完善恐怖主义的全球治理做出贡献。就后者而言，恐怖主义的全球治理机制需要推进以下工作。其一，由于恐怖分子积习可以通过其意识形态、宗教话语、培训活动、攻击行动等多种方式体现出来，故各治理机制需要加强对这些内容的深入研究。其二，需要加强对虚拟社交网络、宗教场所、极端主义书籍等的监管，以尽可能消除培养恐怖分子积习的外部条件。其三，在逮捕极端分子或恐怖分子后，采取各种措施改变他们的积习并使之重新融入社会。虽然部分恐怖主义全球治理机制已对上述工作有所触及，但很少从积习逻辑的角度予以系统把握。更重要的是，基于恐怖主义问题的敏感性和多边合作的复杂性，上述工作难以在机制层面达成共识并得到认真落实。

结  论

本文结合国际机制理论，识别了霸权治理、国际组织治理、混合型治理与大国协调四种主要的恐怖主义全球治理机制，并构建了一种涵盖后果性逻辑、适当性逻辑、情感逻辑与积习逻辑的逻辑类型体系对现有机制进行评估。尽管恐怖主义的全球治理机制为打击恐怖主义做出了重要贡献，但其存在的不足也比较明显。如现有治理机制主要基于后果性逻辑开展反恐工作，只是部分落实了基于适当性逻辑的治理思维，尚未基于情感和积习的逻辑拟定相应的反恐措施。而实践证明，主要由后果性逻辑主导的“全球反恐战争”无异是饮鸩止渴：不仅未能消除恐怖主义，反而为其发展积累了更多的怨恨、羞辱等情绪，这也是美国开展“全球反恐战争”以来“越反越恐”的深层原因。鉴于此，国际社会应努力提高对基于适当性逻辑治理思维的落实程度，并积极构想基于情感和积习逻辑的系统治理措施。同等重要的是，各种治理机制不仅均需考虑如何拟定基于四种行为逻辑的治理措施，关键还在于彼此间要形成充分的协调，甚至可以进行必要的分工。如此，才能真正实现对恐怖主义的标本兼治。

对中国而言，本文的学术参考价值在于：通过了解恐怖主义全球治理机制的基本状况及其不足，可以明确中国在恐怖主义全球治理中的位置与努力方向。在现有的恐怖主义全球治理机制，中国可以发挥作用的主要平台，是联合国等全球性国际组织和上海合作组织等地区性国际组织，以及联合国安理会框架内大国之间的互动及中俄反恐合作等大国协调机制。而这几种治理机制，也是最可能融合四种行为逻辑进行恐怖主义全球治理的机制。而展望未来，尽管美国霸权相对衰落，正在全球范围内进行责任转移，但霸权治理的重要地位不会立即遭到替代，因此，中国在未来恐怖主义全球治理中的着力点应该是：立足联合国、大国协调和中国参与的地区性国际组织，在必要时与霸权国家进行反恐合作，在一定程度上参与混合型治理，同时推动各机制在恐怖主义治理问题上进行更有效的协调，并积极构想并与其他行为体合作拟定基于四种行为逻辑，尤其是基于情感和积习逻辑的系统性恐怖主义治理措施。如此，中国既能为恐怖主义的全球治理做出重要贡献，也能更为有效和深入地打击各种威胁中国的恐怖主义势力。