本文为中国人民大学重阳金融研究院研究报告第23期《“造血金融”——“一带一路”升级非洲发展方式》第二节内容，报告执笔人程诚博士系人大重阳产业研究部副研究员。

来源：人大重阳

通过传统的ODA（Offical Development Assistance，官方发展援助）和ODF（Official Development Finance，官方发展金融）概念中的三个核心要素官方性（Officiality）、发展性（Development Oriented）和优惠性（Concessionality）来重新定义中国向非洲提供的发展类资金，有助于正确而全面地理解中国对非洲发展事业和中非合作所提供的官方支持：

（1）官方性：资金来自中国政府，或者中国国有政策性银行——不论该资金来自银行自有资产还是通过国际和国内金融市场筹措；

（2）发展性：资金用途应当是发展性项目，旨在提高对象国国民生活水平、社会福祉和经济增长；

（3）优惠性：对于贷款类资金，接受国偿还总额应该低于中国提供资金的总成本，亦即资金必须包含一定的“赠与成分”。

总结来看，中国特色的官方开发金融是一种由中国官方提供的，面向广大发展中国家的，具备较高优惠成分的，高度依赖各种金融信贷工具的“南南”发展合作模式。

该模式突破了传统的代表“施援国-受援国”关系的ODA发展援助模式，不是来自富国的援助，而是发展中国家间在发展问题上的平等合作、互利共赢。

相比传统ODA模式，中国特色的ODF充分利用了中国经过多年经济增长所积累的强大金融能力，高度依赖贷款、信贷、担保、保险等现代金融工具来确保资金的输送和安全。

中国特色ODF与西方ODA的差异主要在于两点：

首先，中国特色ODF不附加任何政治条件。中国政府明确规定，对外援助和各项贷款除了对于“一个中国”原则的坚持以外，不附加任何政治条件。

这是由中国特色ODF的性质决定的：

中国特色ODF既然是南方国家之间的平等合作，那么自然不会就此类事宜干涉别国内政。但是，不附加任何政治条件不等于“不附加任何条件”，为了保证发展金融资金的安全和用于发展目的，每一项中国对外发展资金都带有项目用途和还款时限等正常的管理要求。

其次，ODF资金优惠方式更为灵活。ODA认为只有达到25%赠予成分的贷款才可以被认定为双边ODA援助，而只有达到35%的赠予成分才可以被认定为是多边ODA援助。

从中国的发展经验出发，发展资金的优惠程度并不能够保证资金的发展效果，纯粹逐利性质的外国投资反而会带来最具活力的经济增长。

因此，中国特色ODF对于资金的优惠度没有具体的要求，而是坚持在综合了贷款利息、财政贴息、还款期、免息期和其他费用的基础上，贷款类资金仍然可以自我维系，即可以被认定为具备优惠性。

在某些情况下，甚至主动放弃资方提供中国特色ODF的盈利可能，而只保证资金的安全性即可，以此来保持不发达国家能够获得中国的资金支持。

最后，ODF并不是单纯追求高优惠程度，而是要求在综合考虑免息期、还款期、贴现率和经济回报率（ERR）的基础上，使得资金输入国所付出的融资成本低于市场融资的成本。

中国特色ODF框架认为不能仅仅从资金提供方或者使用方任何一方的单边收益来衡量发展类资金的发展效果，而是要综合考虑资金的输出和输入双方收益，实现共同的发展和可持续性的资金流动。

中国特色ODF资金主要来自三个方面：

由政府预算提供的无偿援助和无息贷款、中国进出口银行提供的中长期优惠贷款，以及由各类新型发展合作基金提供的投资类开发金融资金。

其中，无偿援助（赠予）主要支持中小型社会福利型项目，如打井饮水和医院学校等；无息贷款主要支持经济较好的发展中国家建设社会公共设施和民生项目，期限一般为20年；优惠贷款主要支持兼具社会和经济效益的中大型基础设施，或者工业项目的建设，期限同样一般是二十年。

而投资类开发金融一般对合作项目公司进行股权投资，以此来提供启动资金并分担项目风险，一般在项目可以自我维持之后抽离原始投资。对于大型基础设施和工业项目的支持是中国对外援助的特色，也是西方ODA长期忽视的领域，这种“南南合作”框架下的援助，将会成为“南北合作”的有益补充。

《中国的对外援助（白皮书）》2011和2014是中国对外援助最为基础性的政府文件。尤其是2011版白皮书，自1964年周恩来宣布《对外经济和技术合作八项原则》（又称“对外援助八项原则”）之后，第一次明确规定了中国在对外援助事务上的管理体制、基本政策、方式方法和资源来源，是一份纲领性的文件。

2011版白皮书提到，虽然中国和发展援助委员会在2009年起成立了学习小组，研究双方在援助事务方面的合作可能，但是中国并没有接受西方的ODA发展援助的概念，更加不可能接受ODA的汇报制度。

总体来说，中国认为自己是发展中国家，因此其对外援助活动都是在“南南合作”框架下进行的，与“南北合作”框架下ODA不可同日而语。中国对于援助与发展关系的看法也与西方不同，坚持主要利用国内资源和探索自己的道路来解决发展中的难题，而援助只能起辅助性的作用。

同时，中国坦率地承认其对外援助追求的是共同发展而不是单向的利益输送。由于中国强调援助关系双方的平等性，因而在对外援助中不附加“一个中国”原则之外的任何政治条件。

白皮书中，中国提出了五条基本政策：坚持帮助受援国提高自主发展能力；坚持不附加任何政治条件；坚持平等互利、共同发展；坚持量力而行、尽力而为；坚持与时俱进、改革创新。

《中国的对外援助（白皮书）》2014发布于李克强总理对非洲四国的访问以及2014年5月5日的非盟演讲两个月之后，是关于中国对外援助现状的最新官方解释。2014年白皮书采取了更为国际化的阐述口吻，尤其是对于经济增长和社会福祉改善的发展角度高度关注。

虽然白皮书仍然没有提供按照国别划分的中国对外援助数据，但是它的发布也许说明了中国政府已经形成了每三年公布其援助事宜相关信息的机制。

2014年白皮书当中有几点需要特别关注：

1，强调中国坚持的“南南合作”是与“南北合作”，或者说ODA，不同的援助方式。

2，中国对于贸易援助，或者说工业援助的支持，依旧是中国援助的最大特色之一。中国认为，通过发展工业能力来出口创汇才是发展中国家实现自力更生最为重要的方面。

3，基础设施援助自2011年白皮书之后再次得到了强调，中国的相关援助也持续增加。

4，中国试图通过提供援助在发展中国家之间建立起关于一系列重大国际问题的共识，比如说针对不公正的国际贸易规则和气候变化问题等。

5，最不发达国家获得的中国援助进一步增加，尤其是非洲地区获得的援助所占比例从2011年的45.7％提高到了51.8%，三年平均每年增加25.3亿美金。

中国特色ODF“赠与”所占比例较小，大多数都是以贷款形式发放的，国家会为这些贷款提供补贴，以抹平按照协议商定利息贷款与银行实际贷款成本之间的差额，这一差额就是这些贷款优惠性质的来源。

事实上，中国政府所列支的“对外援助”预算，只包括这一部分政府补贴，亦即政府真实的支出成本；而经合组织发展援助委员会成员国所汇报的ODA数据，都是包含贷款全部票面价值总额的。

中国特色ODF的优惠性质贷款项目主要包含两种方式，“优惠贷款”和“优惠出口买方信贷”。“优惠贷款”以美元发放，一般符合ODA的优惠标准，使用财政部对外援助预算提供补贴，并由商务部对外援助司审批并监管；“优惠出口买方信贷”以人民币发放，一般不符合ODA的优惠标准，使用商务部“对外经济合作专项基金”提供补贴，由商务部对外经济合作司审批并监管。这两种金融工具都由中国进出口银行专门负责发放，被称作“两优贷款项目”。

以贷款为发放形式的中国特色ODF在非洲的主要投入领域是基础设施建设，这也是最为非洲国家欢迎的合作领域。世界银行前任基建专家大卫·道勒（David Dollar）指出：长期以来，传统援助国一直认为私人投资足以支持发展中国家的基础设施需求，然而历史已经证明，除了电信行业以外，多数的基础设施行并非如此。

而中国特色ODF进入非洲，不仅给非洲国家提供了急需的基建资金，还带来了质优价廉的建筑、工程承包商来建设这些项目。一系列中非基建合作成功案例的出现，促使西方传统援助国也重新开始提供基建援助和贷款，最为典型的就是美国2012年起实施的“电力非洲倡议”，开始大规模使用官方资金投入非洲电力生产设施的建设。

在发展合作实践的过程当中，中非双方逐渐形成了在国内被称为“一揽子”，而在国外被称为“资源换基建”的合作模式。在这种模式中，中方首先将与展开合作的非洲国家商定一段时间内可以使用的发展资金上限。

然后由非洲合作伙伴国自行提出建议合作的项目清单，项目所需金额总和不得超过商定的资金上限。非方提出的项目清单送交中国之后，中国将结合项目的可行性、对合作方的发展促进作用大小和是否能够促进互利共赢来选择合适的项目。在中非双方同意的前提下，签署合作框架协议。这一合作框架包含了中国提出的资金限额和非方需要的项目清单，因而被称为“一揽子”模式。

在合作框架签订之后，中非双方还将会签订合作项目和贷款协议，中方将为非洲国家提供以其某种自然资源作为担保的贷款，并且由中国政策性银行设立合作双方都可以监管的平行账户。

由非洲国家进行项目招投标，自主选择合适的中国企业作为项目承包方并提供一定比例的配套经费以便项目开工；在项目承建过程中，承包方按照工程安排和工程完工量向非洲合作方提供发票和开销报告；开销报告经过项目合作方核准之后，中国进出口银行的平行账户将按照开销报告直接向中国承包商支付项目款。

而在还款过程中，非洲合作方将按照项目协议规定的价格（或者双方议定以实时市场价格为准），以一定数量的自然资源产品销售收入打入平行账户中，以此来冲抵中方提供的贷款。

这种“一揽子”合作模式也因此而得名“资源换基建”模式。这种优惠性质贷款的利息一般低于国际市场同等条件下的融资利息，而中国政府将利用国家援助预算来为这一利息差提供补贴，以弥补中国进出口银行可能的损失和风险。下图即为中非“一揽子”合作模式的资金流动示意图：

“一揽子”让非洲国家可以利用本国的自然资源，换取中国的优惠贷款，同时推进中国建工产业与非洲本地基建需求的结合，实现互利共赢、共同发展。

不过，因为这一合作模式往往要求非洲合作伙伴在主权担保之外，还提供资源出口作为担保，而被西方诟病为是中国在非洲攫取资源。但使用石油等大宗商品作为担保，本来就是国际上对于主权评级较低的国家所使用的常见贷款条件。

而且，中国对于额外担保的要求主要是为了资金安全，也接受石油和矿产之外的多种担保形式。1984年，中国企业在与马里皮革厂技术合作中，就接受了马里牛皮出口作为贷款偿付保证的形式。

除去石油作保以外，中国还在与加纳的“一揽子”中接受了可可豆作为担保；在和埃赛俄比亚的合作中接受芝麻作为担保；在对坦桑尼亚的合作中接受腰果作为支付方式；在与塞拉利昂的合作中接受可可和咖啡豆作为支付方式，等等。

可见，中国接受担保货品的标准主要是价值和是否便于国际交易，而不是为了攫取自然资源。相反的，“一揽子”的“资源换基建”模式，因为并没有一分钱转入非洲政府账户，还可以防止常见于西方发展援助的公共资金贪没与腐败问题，让非洲的资源和中国的资金都真正投入至经济和社会都可以切实受益的基础设施建设中。

除去基础设施以外，ODA另一个缺陷就是其忽视对非洲生产性领域的投资。改善基建的必要性经过中非合作之后逐渐取得了国际共识，但是对于生产性领域的投入缺失在短时间内很难得到改变。

其根本原因在于，传统援助国的ODA作为国家政策，不可能支持任何可能损害自身利益的外国活动，而对于生产性领域的投资最终可能导致与援助国自身产品和服务的竞争。美国政府早在数十年前就提出了著名的“美国生产原则”（Principle of Made-in-America），即“（美国）所提供援助不得支持任何可能导致美国国内就业岗位大量丧失，或者实质性替代美国产品的项目。”

2008年世界金融危机发生之后，随着发达国家内部就业和失业问题的进一步政治化，这一类禁令在可预见的未来很难得到豁免；而中国出于国内经济结构调整的需求，近年来对于低端制造业和富余产能的转移一直保持支持态度，中国特色ODF也对这些活动加以支持。

与中国进出口银行为非洲基建领域提供的大量优惠性质贷款不同，国家开发银行的经营特色在于积极地为非洲生产性领域提供各种金融支持，通过官方资金的投入来引导中国企业投资非洲，尤其是非洲制造业和农业，其代表性业务是：中非发展基金和“非洲中小企业特别贷款”。

中非发展基金成立于2007年，通过股权注资来为中非企业开业建厂和扩展业务分担风险，投资的最低标准为500万美元，最高持股比例不超过50%，投资之后不介入项目的运营管理。截至2016年9月，中非发展基金已累计对36个非洲国家87个项目决策投资超过35亿美元，可带动中国企业对非投资超过170亿美元。这85个项目形成了四个主要的产业板块：基础设施、装备制造、农业民生、能源矿产。

基金所投资的项目可增加非洲当地出口约20亿美元、税收约10亿美元，直接惠及100多万当地雇员、家庭和项目所在地社区民众。除了为当地工业化带来贡献以外，这些项目还产生了相当可观的社会效应。

“中非中小企业贷款项目”则关注中小型企业，它通过非洲当地合作银行发布二万美元以上的单个项目转贷贷款，或者一百万美元以上的直接贷款，获资项目多为非洲出口加工和农业加工领域内的初创中小企业。

以上这两个中国特色ODF的支持项目，往往还和中非合作的另一项倡议——特别经济区相结合，利用中国官方资金引导合适的（制造业）企业投资非洲，在基础设施和政务服务条件都较为优越的开发区里设立工厂，其中最为典型和成功的案例就是埃塞俄比亚“华坚鞋城”项目。

来自中国东莞的华坚集团是全球最大的女鞋生产商，主要进行贴牌加工业务。2012年初，在中非发展基金的注资下（具体规模未见报道），该集团投资600万美元在埃塞首都亚的斯亚贝巴郊区的东方工业园内建设“华坚鞋城”，拥有两条世界先进的鞋类生产线。

截止2013年底，该工厂的当地雇佣工人数已经从600人增加到了2500人，月工资约50美金（当地平均水平），并提供充分的技术培训。华坚埃塞分公司2012年已经成为全国出口冠军企业，占当年埃塞皮制品（埃塞最主要出口产品）出口量的57%。埃塞政府预计“华坚鞋城”数年内将为当地带来40亿美元出口收入和数万个就业机会。