文/ 张如宝 中国人民银行武城县支行行长；商振国  中国人民银行武城县支行纪检组长

载于《中国银行业》杂志2016年第10期

应在政策层面加大扶持力度，争取“两权”抵押试点相关政策与国家优惠政策挂钩，在探索产权二次流转交易、有效处置抵押物方面给予更多政策配套，对积极参与试点的银行机构，应加大支农再贷款等货币政策倾斜力度。

2015年8月，国务院颁布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45 号），当年10月山东省武城县被国务院确定为“两权”抵押贷款全国试点县，随后县政府制定了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点实施方案》，中国人民银行武城县支行作为牵头部门，抓住政策契机，创新思路，开展和推动了一系列有关“两权”抵押贷款的制度建设与业务创新，然而不可否认的是，在试点过程中仍存在着配套措施不完善，法律调整试用期短等问题，未来期待更多政策与法律上的支持。

武城县试水“两权”抵押贷款

建立机制，健全相关配套措施。一是全面完成并规范了土地承包经营权的确权颁证，共确权登记土地面积72.8万亩，农村土地承包经营权确权率、颁证率达100%。在土地承包经营权确权颁证完成的基础上，还积极探索了承包权与经营权相分离，制定了《武城县农村土地流转经营权登记管理办法》，为流转土地的农户和农业龙头企业、家庭农场、专业大户和农民专业合作社等新型农业经营主体登记确权并颁发了《农村土地经营权证》，确保用于抵押贷款的农村承包土地经营权合法有效，权属明晰。目前，已为21家新型农业经营主体颁发《农村土地经营权证》，涉及流转土地面积9426亩。

二是构建风险补偿机制。县政府印发了《武城县农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿金管理办法（试行）》，由县财政出资1000万元设立“农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿金”，实行专户管理、独立核算、封闭运行，对金融机构因开展承包土地的经营权抵押贷款产生的损失按照单笔贷款金额的30%，最高给予80万元的补偿。

三是探索构建二次流转机制，试水“项目池”运作模式。进一步完善了农村综合产权交易平台服务功能，增加了对农村承包土地的经营权收储和处置功能。对以农村承包土地的经营权抵押贷款产生不良贷款的，在保护原承包农户利益不受损害的基础上，由交易中心负责收储，对剩余承包经营权进行二次挂牌流转。武城县政府制定了《武城县农村承包土地的经营权抵押贷款风险防范“项目池”管理办法》，“项目池”是指当农村承包土地的经营权抵押贷款产生风险，借款人无法还贷时，为使农村土地经营权再次流转，在全县新型农业经营主体中选择优质主体，在为承接抵押土地经营权提供储备的同时，也丰富了农村承包土地的经营权抵押贷款风险防范措施。目前，人民银行武城县支行正在进行“项目池”入池主体筛选归集工作，已确定入池优质主体52家。截至2016年7月末，已有6家入池主体与5户借款主体签订了承接意向协议，涉及贷款金额315万元。

四是引入担保风险缓释机制，提升金融机构积极性。引入了山东省农业融资担保有限公司（以下简称省农担），建立了风险缓释机制，武城县政府与省农担签订了《武城县农村承包土地的经营权抵押担保贷款合作协议书》，协议确定了服务对象为以农村承包土地经营权抵押贷款的种养大户、家庭农牧场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农户等涉农新型经营主体；明确了相关方的权责义务，约定风险分担比例为1∶9，即金融机构承担10%，省农担与县政府共同承担其余90%（两者各占50%）。试点银行与省农担签署了《武城县农村承包土地经营权抵押贷款担保业务合作协议书》，制定了《武城县农村承包土地经营权抵押贷款担保管理暂行办法》等法律文件，有效降低了贷款的损失风险，增强了金融机构发放此类贷款的积极性。

搭建平台，完善基础设施建设。一是实现县、镇、村三级农村综合产权交易体系全覆盖。2014年12月，武城县成立了德州市首家农村综合产权交易中心，并不断完善功能，为农村承包土地经营权处置和再流转提供公开、公平、公正的交易环境，推动土地流转市场规范发展。截至2016年7月末，共完成各类产权交易240宗，土地流转面积2.3万亩，合同约定金额2亿元。

二是建立了土地经营权价值评估机制。出台了《关于2015-2017年农村土地流转交易价格的指导意见》，明确了土地流转交易最低保护价和指导价。同时，以农村综合产权交易中心为依托，建立了政策性土地承包经营权评估机制，为申请办理抵押贷款的土地经营权提供简易、免费的价值评估，并得到试点银行认可。截至2016年7月末，共办理简易免费评估95笔，金额共计4600万元，涉及土地面积4800亩。目前办理土地经营权抵押贷款的平均抵押率为49.18%，土地经营权抵押贷款最高利率10.8%，最低利率5.65%，平均利率7.39%。

四种“农户土地抵押小额贷款”模式，灵活设定抵押条件。武城县还初步探索总结了具有武城特色的“农户土地抵押小额贷款”模式，共包括四种：一是农户农村承包的土地经营权直接抵押模式。即农户以农村承包土地的经营权为抵押，在县农村综合产权交易平台办理经营权价值评估、抵押登记等相关手续后，不附加其他条件，直接在贷款行办理抵押担保贷款方式。二是“农户农村承包土地的经营权抵押+保证人”模式。即借款人土地经营权价值不足，另外追加保证人担保的贷款方式。三是农户农村承包土地的经营权抵押反担保模式。即借款农户与为其提供担保的保证人签订反抵押合同，将农村承包土地经营权抵押给保证人的贷款方式。四是省农担提供担保模式。即参与农村承包土地经营权抵押贷款的种养大户、家庭农牧场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农户等涉农新型经营主体，将土地经营权抵押给省农担，由省农担提供担保的贷款方式。上述四种抵押组合针对农户融资需求额度、信用状况逐级增信，大大提高了农户贷款的可得性。截至2016年7月末，全辖共办理农村承包土地的经营权抵押贷款49笔、贷款金额1948.4万元，全部为正常类贷款，用于抵押的农村承包土地共计4047.2亩。

武城县“两权”抵押贷款试点面临四问题

配套措施不够完善，金融机构和农户参与积极性有待提升。一是“两权”抵押物流转机制未完善。农村产权管理和交易中心的交易平台功能尚未完善，未能形成规范的买方市场，抵押物处置变现难，导致金融机构积极性不高。二是缺乏专业的评估机构和标准。大多数地区尚无专业的土地经营权价值评估机构和专业资质评估人员，评估多以主观判断为主，导致“两权”抵押物价值难以确定，影响了农户参与的积极性。三是风险分担和补偿机制不足。从武城县情况来看，受地方财力制约，仅设立了农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿资金，金额和覆盖面严重不足，导致金融机构对发放“两权”抵押贷款主动性不高。

贷款额度低，笔数少，覆盖面低，金融普惠效果尚不明显。武城县全县仅办理农村承包土地的经营权抵押贷款50余笔，金额在2000万元左右，在增量扩大方面仍有较大空间。目前，农户和农业龙头企业、家庭农场、专业大户和农业合作社等新型农业经营主体都已成为试点工作贷款支持对象，但目前还没有对新型农业经营主体发放贷款。

农业保险发展滞后。农业风险是指在农业生产和经营过程中，因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等出现不利因素而产生的风险。土地流转后，自然风险和市场风险等对农业造成的危害将加大。但目前武城县各财产保险公司针对农业种植业的险种寥寥无几，存在农业保险发展滞后与土地流转后农业贷款风险增加的矛盾，农业贷款风险无法得到保险保障。

法律调整试用期限短，增加了金融机构处置不良资产的不确定性。2015年12月27日十二届全国人大常委会的授权决定，试点地区调整实施有关法律的时间为2017年12月31日前。由于试行时期较短，部分金融机构担心超过这一期限后的“两权”抵押贷款是否会因为缺乏法律依据，而无法处置“两权”抵押贷款中的不良贷款，一定程度上增加了金融机构发放“两权”抵押贷款的信贷风险。

建言“两权”抵押贷款下一步发展

加大扶持和协调配合力度，推进试点工作深入开展。一是坚持以地方政府为主导，进一步加强统筹各方力量，加大资金、技术、人员投入，建立常态化工作机制。二是应在政策层面加大扶持力度，争取“两权”抵押试点相关政策与国家优惠政策挂钩，探索在产权二次流转交易、有效处置抵押物方面给予更多政策配套，对积极参与试点的银行机构，应加大支农再贷款等货币政策倾斜力度。此外，政府还应建立激励机制，对“两权”贷款达到一定比例的金融机构给予适当税收减免，对“两权”贷款增加较多、风险控制较好的金融机构给予适当奖励。

进一步完善各项配套机制建设，推动机制落地。一是加强与地方政府协调沟通，制定和完善本地区的“两权”抵押贷款试点管理办法，对相关业务和配套措施等进行规范、补充和完善。二是协调各级政府建立功能完善的农村产权交易市场、农村产权流转交易服务平台、流转交易信息发布平台和评估担保中介服务机构，出台评估标准，规范引导各方参与农村产权交易。三是建立农村产权抵押品处置程序，设立农村产权抵押融资回购基金，提高抵押物的处置效率。

加强对金融机构的业务指导，实现金融服务全方位创新。一是金融监管部门加强对金融机构的业务指导，督促金融机构建立相应的信贷管理制度和制定实施细则，鼓励金融机构结合两权权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度。二是把金融机构“两权”抵押贷款投放情况作为再贷款、再贴现政策操作重要参考，引导“三农”经济主体用好用活“两权”抵押贷款政策，落实好授信项目。三是引导和鼓励保险机构在现行法律法规框架内，开设“两权”抵质押贷款保险品种，完善扩大已推广的保险产品，进一步扩大农业保险覆盖范围，强化保险保障功能，降低试点贷款风险。加快成立新型农业信贷担保机构，推出针对“两权”抵质押贷款的融资担保业务，分散贷款风险。

做好统计监测和宣传工作。逐步建立和完善专项统计监测制度，及时反映试点特色、亮点工作及存在的困难和问题，密切监测和有效防范“两权”抵押贷款风险。同时加大宣传力度，加强对试点地区金融知识的普及宣传，让“两权”抵押贷款知识进村入户。本文原载于《中国银行业》杂志2016年第10期。