来源：金融时报

文/孙天琦 （作者系人民银行金融消费权益保护局副局长 金融学博士）

背景

近年来，随着金融消费的持续增长与金融产品和服务的日趋复杂化，金融消费纠纷呈增长态势，金融消费者需要成本更为低廉、方式更加便捷的专业救济途径，为此，许多国家和地区建立了金融消费纠纷非诉第三方调解组织，如英国金融督察服务公司、加拿大银行服务与投资督察员、澳大利亚金融督察服务机构等。

2008年次贷危机后，国际上更加重视金融消费者保护，寻求高效率、低成本的金融消费纠纷多元化解决机制是其中重要议题。世界银行发布的《金融消费者保护的良好经验》明确建议应当为消费者提供一个经济、有效、权威和专业并匹配充足资源的独立第三方非诉纠纷解决机制。实践表明，这些组织因具备专业性、独立性、中立性等优势，贯彻公平、合理、专业、及时、经济、便捷的金融消费纠纷处理理念，在解决金融消费纠纷中发挥了重要作用。

当金融消费者与金融机构产生纠纷时，我国现行的纠纷解决机制主要包括金融机构内部处理、行业协会调解、金融监管部门行政调解、仲裁或诉讼、媒体监督等，这些机制较好地解决了涉及消费者切身利益的一些实际问题，有效防范和化解了大量因纠纷所产生的不稳定因素。

同时，实践中也暴露出一些问题：

一是金融机构作为交易主体之一，一旦自身利益与消费者权益产生冲突，其既充当运动员又充当裁判员的缺点使其很难做到公平公正解决纠纷。

二是金融监管部门行政调解是以自愿为原则，采取说服和劝导手段促使交易双方达成和解，约束力有所欠缺。

三是通过仲裁或诉讼方式解决金融消费纠纷的周期长、成本高，再加上作为个体的金融消费者举证能力有限，仲裁或诉讼失败的风险较高，消费者权益难以真正得到保护。

四是媒体监督往往可能引起不必要的炒作，给交易双方均造成无法预料的负面影响。

我国目前尚无金融督察服务机构(FOS)的相关法律和类似组织，缺乏简便、快捷、低成本的非诉纠纷调处机制。理想的金融消费纠纷的解决方式应该是多元并存，立体、多层次的，金融机构的内部处理、行政机关的投诉处理和行政调解、独立第三方的民间调解应与仲裁、诉讼对接并存,形成功能互补、程序衔接、高效、低成本的金融消费纠纷解决机制，以快速、有效地解决纠纷，降低对司法资源的占用。

近年来，全国人大代表、政协委员多次呼吁建立金融领域的非诉第三方解决机制，我国各金融监管部门在金融消费纠纷非诉解决机制方面为此也进行了一定探索。在保险业领域，中国保险监督管理委员会自2005年开始在上海、安徽和山东等省市探索建立保险合同纠纷非诉讼快速处理机制，之后又出台了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》，明确了保险纠纷调解工作原则、机构建设、受案条件和工作程序，要求各保监局在辖区内有条件的地区依托保险业协会试点建立调处机制。2012年保监会要求各保监局所在城市均要建立调处机制，并与最高法院联合下发了《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，在31个保监局辖区试点建立保险纠纷诉调对接机制。

在证券期货业领域，目前存在4种形式的调解组织。

一是行业协会设立的调解组织，如中国证券业协会设立了调解中心。

二是证监会设立的专门机构。证监会2014年8月成立了中证中小投资者服务中心有限责任公司，其主要职责就是提供证券期货纠纷调解服务。

三是成立事业单位性质的调解组织——深圳证券期货业纠纷调解中心。四是通过人民调解委员会形式开展调解，主要是依托各地方证券业协会调解组织成立证券业纠纷人民调解委员会。

在银行业领域，中国银行业监督管理委员会在北京、上海、重庆、深圳等地进行了银行业投诉纠纷调解的试点。各试点银监局的第三方调解机制，一是采用依托银行业组织模式，如北京、上海、重庆由银行业协会（同业公会）设立投诉和调解中心。二是采用权益保护类社会团体模式，如深圳的“深圳市银行业消费者权益保护促进会”。

人民银行金融消费权益保护局成立后，高度重视金融消费纠纷多元化解机制的建设，本着“稳妥起步、不断完善、先试点后推广”的原则，在上海、广东、陕西、黑龙江等省（市）进行了省（市）级调解组织建设试点，在山东、广东省进行了地（市）级调解组织建设试点。各试点地区结合实际，推动调解组织建设，取得了一定成效。各试点地区结合当地实际，探索不同模式的金融消费纠纷非诉第三方调解组织构建途径，主要包括以下两类：一是采用民办非企业（法人）模式，成立在民政部门注册登记的独立性、专业化的调解组织，如上海和陕西；二是在金融消费权益保护协会等社会团体（行业协会）内部设立调解机构，如黑龙江和广东。

上海市金融消费纠纷调解中心的组织形式、治理结构和主要业务

上海市金融消费纠纷调解中心（以下简称为“中心”）是在上海市民政局、上海市社会团体管理局登记注册，属于民办非企业法人。

（一）中心的组织形式。在筹建之初，对采用“社会团体”还是“民办非企业”的组织形式有不同的建议。有意见主张采用“社团”模式，认为以社团模式建立“金融消费权益保护协会”，采用会员制，一是可以有固定的会费收入作为协会的运营费用，经费来源有保障。二是协会的活动内容可以更广泛。三是协会的会费收入可以免税。笔者个人支持“民办非企业”模式，逻辑是现在金融领域的协会（公会）已经很多了，不能每个金融子行业都成立一个协会。而且现有的每个金融类协会都可以做调解，没有必要再成立一个金融消保协会。且社会团体的宗旨就是为会员服务，以社团的名义开展调解，其独立性和公正性会受到质疑。成立“金融消费纠纷调解中心”的民办非企业单位，可以突出独立第三方的特点，并聚焦于纠纷处理。经过论证，我国金融业现在不缺协会，而是缺乏独立的纠纷非诉解决机构，最后采用民办非企业模式，成立上海市金融消费纠纷调解中心。

（二）中心的治理结构。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《中心章程》，中心设立理事会作为决策机构，理事主要由大型金融机构的代表、资深专家学者和律师代表出任。目前中心理事会有理事19名，成员包括各商业银行推荐的理事17人，高校推荐的专家理事2人。监事会是中心的监督机构，监事主要由大型金融机构代表、资深专家和举办单位代表出任。

（三）中心的主要业务。一是运营、维护12363金融消费权益保护咨询投诉电话;二是调解金融消费纠纷；三是开展金融消费服务领域的金融知识普及、课题研究、咨询、培训和国际交流。

上海市金融消费纠纷调解中心运行状况

2014年12月16日，中心揭牌成立。成立以来，运行平稳，起到了试点带动的积极作用。

（一）诉调对接机制覆盖全市三级法院。根据我国法律，当事人经中心调解达成的调解协议，其效力等同于民事合同。为了增强调解协议对当事人的约束力，经与上海市高级人民法院协商，2015年6月18日与该院签订了《关于建立金融消费纠纷诉调对接工作机制的会议纪要》。纪要明确：

（1）中心作为行业调解组织依法对金融消费纠纷进行调解，调解协议可申请法院司法确认。经确认的调解协议，如一方拒绝履行或未完全履行的，另一方可依法向法院申请强制执行。

（2）法院在受理涉及金融消费纠纷的案件前或受理案件后，经当事人同意，可以将争议案件委托、委派中心调解，也可邀请中心推荐的专家、专业人员共同参与调解，或者提供专家意见。

（3）法院鼓励、支持中心参与法院设立的“诉调对接中心”工作，并将定期开展对中心调解员的业务培训。2015年9月15日，中心与上海市第二中级人民法院签署了《金融纠纷诉调对接工作机制合作协议》，落实与上海高院签署的合作纪要。

之后，中心与黄浦、浦东等区法院进一步推动诉调对接机制的落地。2015年11月9日，浦东新区法院在中心设立了诉调对接中心金融争议解决分中心，拟派法官现场对中心的调解协议进行司法确认。这个机制保证了中心调解结果的法律约束力。

（二）高素质的调解员队伍基本建立。在调解员队伍的建设方面，征询各方意见后，确定了调解员的任职条件和资格。通过机构推荐、专家推荐等方式从高校、研究机构、律师事务所、金融机构、监管机关遴选了精通金融、法律业务，热爱调解工作的专家作为调解员。截至目前，中心共聘任了48名调解员。为了使来自不同单位和行业的调解员能尽快适应金融消费纠纷调解工作，中心分别邀请司法行政机关、法院等部门的资深专家、法官作调解技巧、金融案件审理的专题讲座与培训。

（三）小额纠纷快速解决机制初步建立。为公正、便捷、高效地处理各类金融消费纠纷，2016年3月15日，中心与上海地区银行业金融机构签订合作备忘录，在上海正式启动小额金融消费纠纷快速解决机制:即赔付金额在5000元以下的纠纷，如果经调解，当事人无法协商一致的，由调解员根据法律、法规和国家政策、行业惯例，依照公正公平的原则，提出解决纠纷的调解意见。如果消费者接受该意见的，则争议双方均应接受并承诺履行该调解意见。如果消费者不接受该意见的，则调解意见对各方当事人均无约束力。

（四）世界银行给中心提供了专业的技术支持。中心成立以后，世界银行专门立项进行技术支持，委派专家到中心开展培训，带来了世界先进的第三方非诉调解机构的运营模式、经验，并对中国相关立法进行研究。

（五）投诉处理和调解业务起步良好。2015年，中心共接听各类电话21278个，其中投诉类来电14273个，咨询类来电7005个。239个工作日，日均来电接听量为89个，最高日接听量为426个。

从2015年5月起，中心开始开展调解业务，本着稳妥起步的原则，选择部分案件开展调解。截至目前，已调解纠纷80余件，办理调解协议司法确认多起，许多困扰当事人多年的矛盾得到化解，工作开局良好。

上海市金融消费纠纷调解中心运行的积极意义

（一）可使金融监管部门在消费纠纷的处理中相对超脱。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，金融消费者有权向监管部门投诉属于其法定职责范围内的金融消费纠纷。如果监管部门不能建立、畅通这一投诉渠道，对金融消费者的投诉进行推诿，将会存在法律风险。设立中心，由其负责金融消费权益保护咨询投诉电话的运行维护工作和金融消费纠纷的调解工作，可以使监管部门从具体的纠纷调解事务中解脱出来，专注于政策的制订和贯彻落实。

（二）可使金融消费者得到公正、便捷、经济的纠纷解决渠道。中心独立、专业的特点，为金融消费者提供了一条经济、便利的纠纷解决渠道，能帮助其更好、更快地维护自身的合法权益。远程视频调解成功1起，为建立线上非诉调解中心、更加发布消费者逐步积累了经验。

（三）为金融体系的运行提供了“减压阀”和“润滑剂”。上海金融业发达，公众维权意识强，金融纠纷和矛盾多发。设立纠纷的第三方解决组织，使金融消防纠纷调解与诉讼、仲裁等纠纷解决方式形成有效对接，构成多元化的纠纷解决机制，可以有效润滑金融机构与消费者的关系，促进金融体系稳定、高效、健康运行。

（四）减少小额金融消费纠纷对司法资源的占用。法院应该是社会纠纷的最后一道防线，在非诉第三方纠纷解决机制缺位的情况下，法院实际上被推到了第一道防线，金融消费纠纷占用了大量司法资源。金融消费纠纷非诉第三方解决机制的试点建立，可以助推构建多元化的纠纷机制，减少小额纠纷对司法资源的占用。

（五）完善上海国际金融中心的功能要素。从伦敦等几个大的全球国际金融中心看，金融消费纠纷非诉第三方解决机制是其必备要件。中心的建立，完善了上海国际金融中心的功能要素，从另外一个维度助推了国际金融中心建设。

（六）为我国其他省份建立类似机构起到了很好的示范带动作用。

进一步完善金融消费纠纷非诉解决机制的思考

借鉴国际良好实践，结合我国具体国情，建立金融消费纠纷非诉解决机制，为消费者化解与金融机构之间的争议提供可负担起的一站式便捷服务。特别是为那些没有时间精力或无力支付昂贵的诉讼费用的消费者提供能负担起的争议化解渠道，这在当前我国处于社会转型时期、矛盾多发高发的特定阶段具有特殊重要的意义。

《国务院办公厅关于加强金融消费权益保护工作的指导意见》明确要求“建立金融消费纠纷第三方调解、仲裁机制，形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷的多元化解决机制，及时有效解决金融消费争议”。《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见〉的通知》也明确要求“人民银行要牵头组织金融监督管理机构，建立金融消费纠纷非诉第三方解决机制”。

一是建议由司法部门、各金融监管部门借鉴国际成熟经验，在经济金融活动活跃城市，试点建立“金融消费纠纷调解仲裁委员会”，集中各方力量，高标准地建设专业化、公益性的金融消费纠纷调解仲裁组织，对金融消费者适度倾斜保护；

二是在《仲裁法》的框架内，先在中国（上海）自由贸易试验区内，利用自贸区可以先行先试的独特优势，设立中国（上海）金融消费纠纷仲裁中心，服务覆盖全上海；

三是积极推动相关立法，出台《金融消费权益保护法》或《金融消费权益保护条例》，明确金融消费纠纷调解仲裁机构的法律地位、管辖范围、裁决的法律效力等；

四是试点建立线上金融消费纠纷调解中心，进一步提升中心调解裁决的便捷性，其中可以发挥中国互联网金融协会等行业组织的积极作用；

五是结合我国实际研究金融消费纠纷非诉解决机构设立的层级。目前在英国、澳大利亚、新加坡等大部分国家，均只有一家金融消费纠纷非诉解决机构。

我国幅员辽阔，人口众多，地区之间发展差距大，从已有的试点情况看，中央、省（市、自治区）、地级市、县、乡（镇）不需要层层设立金融纠纷独立解决机构，但在哪一层设立机构，需要根据经济金融的活跃程度和市场的实际需要，对社会、对行业的成本收益分析，综合考量后确定。切忌一窝蜂，不顾市场需要，只顾政绩而搞运动，给行业无端增加更多成本。

六是分业设立还是设立综合性的金融消费纠纷非诉解决机构。目前，我国实行的还是分业经营、分业监管的体制。需要考虑是根据不同行业设立各自的纠纷非诉解决机构还是设立覆盖整个金融业务领域的综合性纠纷非诉解决机构。（作者为中国人民银行金融消费权益保护局副局长）

可使金融监管部门在消费纠纷的处理中相对超脱；可使金融消费者得到公正、便捷、经济的纠纷解决渠道；为金融体系的运行提供了“减压阀”和“润滑剂”；减少小额金融消费纠纷对司法资源的占用；完善上海国际金融中心的功能要素；为我国其他省份建立类似机构起到了很好的示范带动作用。