IMF的“深水区”

付碧莲 |2014-04-09 12:43529

IMF的这份“深水区”改革方案,主要涉及两个方面:一是IMF总份额将翻番。二是份额比重也将被大幅调整。欧洲国家把持的董事席位由24个减少为22个,原有的2个留给发展中国家。

 

       文/付碧莲(《国际金融报》记者)

  任何改革都有深水区,IMF的份额改革也不例外。

  3月26日,IMF改革方案在美国国会再次“冲关”,又以失败告终。要知道,这一份改革方案早在2010年12月就已经达成国际共识。

  IMF的这份“深水区”改革方案,主要涉及两个方面:一是IMF总份额将翻番。二是份额比重也将被大幅调整。欧洲国家把持的董事席位由24个减少为22个,原有的2个留给发展中国家。

  按照IMF议事规程,涉重大改革需要占总投票权85%、超过3/5的成员同意。但作为IMF最大股东、投票权占17%的美国迟迟未能批准,导致这项改革至今仍然搁浅。

  美国为什么不批准?原因很简单,一个字:钱。IMF总份额将翻番,就意味着重新注资。美国如要保证其17%的份额不变,就要比其他国家注资额超过几倍、甚至十几倍。

  但最近几年,美国两党一提到钱,就陷入僵局。于是,这个改革深水区越来越深:新兴市场及发展中国家想投钱投不出去,而IMF想拿钱又拿不到。这种僵局不打破,最终损害的还是IMF本身。到时候,IMF都退化了,份额又有什么用?

  政治博弈

  相比援助乌克兰,更为紧迫的政治任务是中期选举。在美国两党看来,出于国家大义,援助乌克兰不能作为筹码,但IMF改革方案,则很不幸的成为两党斗争的筹码
 

  再次“冲关”美国国会的契机,来自乌克兰危机。

  日前,IMF发表声明称,正式同意向乌克兰提供140亿-180亿美元的纾困资金,这笔资金将在未来两年内陆续发放。其实,加上欧美国家此前允诺的援助资金,乌克兰在未来两年内将获得总额达270亿美元的纾困资金,这其中就包括此前美国总统奥巴马所承诺的10亿美元的贷款。

  在3月的最后几天,也就是奥巴马宣布向乌克兰提供10亿美元贷款之后的第23天,美国国会参众两院终于通过了内容大致相同的援乌法案。众议院当天以399票赞成、19票反对的表决结果通过了援乌法案,参议院则以口头表决方式通过了法案。

  不过,相较于基本毫无悬念的对乌克兰10亿美元的援助法案,参众两院在投票表决过程中的一段“插曲”则更引人注意。参议院在批准向乌克兰提供10亿美元贷款的同时,顺便打了个“包”,将在国会搁置已久的IMF改革方案一同批准了。一般来说,须由美国国会批准的法案都是先在众议员进行投票表决,再交由参议院来表决,而此次参议院率先批准IMF改革方案并将其与援助乌克兰法案“捆绑”在一起的方式,显得有那么一点“浑水摸鱼”的味道。

  自然,由民主党把持的参议院的此种做法势必会引起众议院共和党人的不满。众议院随后“另起炉灶”重新酝酿了一份援乌议案,一些共和党议员声称不会为IMF改革方案投赞成票,因为此举将削弱美国在IMF的影响力,为美国纳税人带来潜在风险。在众议院共和党毫不妥协的压力下,参议院多数党领袖里德宣布参议院将放弃把IMF改革方案和乌克兰援助计划捆绑,以便让对乌援助方案尽快通过,就此IMF改革再次被国会搁置。

  “随着美国中期大选的日益临近,很多需要通过美国国会批准的提案,势必会成为民主党和共和党进行政治博弈的筹码,显然IMF改革方案就是其中的一枚筹码。美国的中期选举一般在11月份举行,因此,IMF改革方案在2014年基本不太可能在美国国会获得批准通过,这也就意味着已经被搁置3年的IMF改革方案将继续搁浅美国国会。”一位外资银行管理层人士对《国际金融报》记者表示。

  不过,也有分析人士认为,IMF决定同意在未来两年内向乌克兰提供140亿-180亿美元的纾困资金,这可能成为推进IMF改革的一个契机。的确,从某种程度而言,140亿至180亿美元的资金来源如何组成可能会再度挑动IMF份额改革议题。“在IMF放贷能力日益受限的情况下,增加成员的出资额成为IMF的当务之急。”不过,上述外资银行管理层人士进而指出,“提供给乌克兰的这笔纾困资金规模并不大,目前IMF仍有约2000亿美元的未使用的放贷额度,因此140亿-180亿美元的纾困资金还不至于对美国这个IMF的最大股东带来太大的压力,IMF援助乌克兰尚不足以推动IMF改革有任何实质性的进展。”

  时机已逝

  美国两党为钱呕气,欧洲也对送出去的席位后悔。4年前没有一鼓作气越过深水区,现在更没有动力去改革

  不得不说,IMF最好的改革时机已经过去了。

  早在2010年12月,IMF董事会就通过了份额和治理改革方案。根据该方案,IMF的份额将增加一倍,成员的份额比重也将进行调整,约6%的份额将向更有活力的新兴市场和代表性不足的发展中国家转移。此外还将改革执董会,以促成一个更具代表性、全部由选举产生的执董会,欧洲国家将让出两个席位,以提高新兴市场和发展中国家的代表性。在该方案出炉之初,新兴市场及发展中国家甚为欢欣鼓舞,这也是他们坚持努力的结果。

  然而,IMF董事会说了并不算,最终的决定权在美国国会。从2010年12月至今,IMF的这套份额和治理改革方案在美国国会已经搁置长达3年多的时间,而且至少在近期依然看不到被批准甚或只是被拿出来进行讨论的希望。

  “不要说当前美国没有继续推进IMF改革的意愿,时至今日,就连当初对于IMF改革态度还算积极的欧洲也已经显得不情不愿,甚至透露出了反悔之意。”复旦大学经济学院副院长孙立坚对《国际金融报》记者解释,“虽然IMF董事会于2010年12月敲定份额和治理改革方案,但是关于IMF的改革是从2008年开始,并在2009年和2010年进行得如火如荼。不言而喻,美国金融危机和欧洲债务危机的爆发,需要IMF提供大量的资金来对这些发达国家进行援助,而彼时IMF扩大资金来源的目的地就是印度、中国、俄罗斯等这样的新兴市场国家。因此,对于欧美发达国家而言,IMF份额改革作为新兴市场国家增加注资IMF的条件而被迫提上日程。”

  从希腊债务危机引爆整个欧债危机开始,IMF就与欧盟、欧洲央行组成“三驾马车”成为了“救火队”,为了扑灭欧债危机的熊熊大火,IMF向希腊、爱尔兰、葡萄牙等多个国家输出了数千亿美元的纾困资金,这个当时仅有4000亿美元贷款资源的IMF带来了极大的压力,逼得IMF不得不在全世界“化缘”。最终敲定以给予更多的份额换取新兴市场及发展中国家的增资。根据各国允诺的增资额,IMF预计将获得4560亿美元新资金,新兴市场国家增资额度总计近900亿美元。为了达到救助欧元区的目的,欧洲自愿降低在IMF所占的份额甚至让出两个执董会的席位,而且德国、法国等欧元区核心国家也积极增资IMF。其中,唯有IMF的最大股东——美国不准备增资。

  如今欧债危机已然逐渐远离欧洲各国,欧元区经济出现复苏,欧洲对于IMF份额改革的态度自然有所变化。“当初没有一鼓作气突破美国这一关最终完成IMF的改革,到现在只会变得更加困难,耗费更多的时间。”不过,上述外资银行管理层人士认为,IMF进行改革的趋势并不会变,“毕竟整个世界的经济格局在发生变化,而且是巨大的变化。因此,IMF的变革是必然的。”

  不再一家独大?

  美国不会不明白IMF必然要改革的趋势,但是何时改以及怎么改却在很大程度上掌握在美国手中。IMF作为一个国际性组织,为何它的改革却受制于美国一国之国会?显然,这个问题正是IMF之所以需要改革的一大原因,也是IMF进行改革的目标之一

  截至目前,IMF有186个成员,最高机构为理事会,由各成员派正、副理事各一名,由各成员的财政部长或中央银行行长担任。每年9月举行一次会议,各成员投票权的大小由其所缴基金份额的多少决定;执行董事会由24名执行董事组成,交由24个国家的财长把持,发展中国家和贫穷国家难以参与决策。比如伊朗在董事会有半个席位,然而这半个席位在法律上却还要代表巴基斯坦的利益。与此同时,发达国家则拥有基金组织超过60%的份额,其中约45%的份额集中于七国集团,仅美国就拥有近17%的份额。

  根据国际货币基金组织的规定,IMF的决策一般需要50%以上的投票权通过,重大决策需要85%的投票权通过。很明显,从各国在IMF中所占有的份额来看,IMF就是由发达国家来把持的,发达国家足以决定基金组织日常决策。尤其,美国因握有17%的份额而可以在IMF就重大决策进行表决时而令表决率低于85%,也就实际上拥有了一票否决权。

  不难理解美国为何会长时间地搁置IMF的改革方案,可以说IMF的份额改革在很大程度上对美国在IMF的一票否决权形成了直接威胁。简单来说,一个国家在IMF的份额及话语权是由这个国家的出资额度来决定的,你出的钱越多,所占的份额也就越大。也就是说,在其他国家纷纷增加出资额的情况下,美国想要维持原先所占有的份额的话,就必须向IMF注入更多的资金。“美国方面的症结就在于,既不想降低在IMF的份额和影响力,又不想增加投向IMF的资金。当前,任何可能增加美国政府财政负担的事件,都会成为美国国会两党博弈的焦点。”孙立坚表示。

  日前,国际货币基金组织总裁拉加德在美国《华尔街日报》发文呼吁美国国会批准IMF改革方案。她称,一个强有力的国际货币基金组织和一个强有力的美国经济应该并肩而行,改革方案对美国来说有益无害。

  6%尚无期

  在发达国家的掣肘下,出现了一种需求与供给无法匹配的无奈现象。新兴市场及发展中国家想投钱投不出去,而IMF想拿钱又拿不到。这种僵局,最终损害的是IMF本身,到时候,IMF都退化了,再多的份额有什么用

  简单来说,IMF的改革就是一场资金战,谁砸钱砸得多谁份额就大。但现在的问题症结在于,经济实力日益增强的新兴市场及发展中国家愿意增资IMF,却不是无条件的。而发达国家希望扩大IMF的资金来源,却不希望自身的地位与权力被削弱。

  在整个IMF改革方案中最受瞩目的无疑是中国。中国承诺向IMF增资430亿美元,在所有承诺增资的国家中排名第三,仅次于日本和德国。而按照IMF董执会在2010年12月通过的改革方案,在改革完成后,中国、巴西、俄罗斯、印度、南非等最大新兴经济体在IMF的表决权份额将增加4.5%至14.3%,其中中国的份额将从原来的3.72%升至6.39%,成为IMF第三大成员国。

  现在的问题是,新兴市场及发展中国家想投钱投不出去,而IMF想拿钱又拿不到。其实,IMF在无奈之下也曾有过另辟蹊径的做法。IMF曾以发行债券的方式来筹集资金。2009年9月3日,IMF发布的一份声明显示,中国已签署了从该机构购买价值约500亿美元的IMF债券的协议,中国人民银行将按照相应的特别提款权(SDR)计算价值,参照当年8月25日汇率,向IMF转入人民币。这是IMF史上首次发行债券,而中国也是第一个签署债券认购协议的基金组织成员国。依据国际货币基金组织此前公布的方案,这个5年期的债券,将以SDR计价,分季度发放利息,并可在IMF成员和购买者间交易。此外,印度承诺购买100亿美元IMF债券,俄罗斯和巴西分别承诺将购买100亿美元IMF债券。

  然而,IMF这种发债融资的模式在一开始就受到市场的质疑。“发债融资仍是IMF在特殊困难时期偶尔为之的手段。所以尽管中国等发展中国家希望能以持有更多IMF资产的方式来提升参与度,但是并不容易。而要在短期内要实现IMF的改革并提高中国在IMF的份额并不现实。”上海师范大学金融工程研究中心主任孙茂辉在接受《国际金融报》记者采访时指出。

  虽然IMF改革将向新兴市场国家转移6%以上的份额已定,不过具体的份额转移方式却不得而知。“即使达成协议,各国之后如何落实和操作都有很大的难度,各成员国之间必然会产生各种博弈。”复旦大学世界经济研究所所长华民对《国际金融报》记者表示。

  上海社科院金融研究中心副主任潘正彦在接受《国际金融报》记者采访时指出:“IMF份额的改革是根据全球整个经济格局变化所产生的结果。其中美国与新兴市场国家的意见难得高度一致,然而双方对于‘责任问题’的理解显然存在相当大的差异。而且,IMF投票权的改革并不能改变当前全球货币金融体制中所存在的弊端,新兴市场国家份额的提高对于全球货币金融体系不具有真正的影响力,因此,尽管份额提高了,但是某些‘责任’仍旧是新兴市场国家所无法承担的。”

  其实,在不断追寻增强在IMF话语权的同时,大家都已经意识到IMF在全球金融体系中的功能已经明显被弱化,或许在不是太久的将来,IMF迎来的不是改革,而是退出,这是把持着IMF的美国等发达国家所不得不认识到的。

  (本文来源于《国际金融报》)
 

  

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