国际通行的国库单一账户制度的基本含义是：将所有的政府财政性资金集中在一家银行的账户上，全部财政收入由纳税人直接缴入该账户，全部财政支出由该账户直接支付给商品或劳务供应商，这一账户被称作国库单一账户。由于中央银行能确保政府资金安全，有利于货币政策与财政政策协调配合，这一账户通常选择开立在中央银行。世界主要市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，集中管理所有政府资金收支。

　　在借鉴国际经验的基础上，我国于2001年开始国库单一账户制度改革的试点，这一制度开始称为“财政国库管理制度”，后逐渐发展为“国库集中收付制度”。国库集中收付制度改革是对财政资金账户设置和收支缴拨方式的根本变革，是加强财政资金管理，提高资金使用效益，从源头上防止腐败的一项重大举措，是继1994年分税制改革后财政领域中的又一项重大改革。

　　一、实施国库集中收付制度改革的必要性

　　长期以来，我国的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行，使得财政资金活动不透明、资金使用缺乏监督、收支运行效率低下，经常出现跑冒滴漏和腐败现象。以资金支出业务为例，财政预算内资金采取实拨资金方式通过国库逐笔拨付给一级预算单位在商业银行的账户，再由一级预算单位层层拨付给基层预算单位账户上，然后由各级预算单位在实际支付时逐笔支付给商品、劳务供应商。这种做法使得大量财政预算资金层层沉淀在各级预算单位账户上，不利于政府预算资金集中安全高效管理，不利于制度反腐。因此，有必要对传统体制下形成的财政国库管理制度进行改革。

　　二、国库集中收付制度改革试点方案的基本内容和实践效果

　　2001年，国务院明确了“建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式”的国库集中收付制度改革目标，其核心和要害是国库单一账户。但受制于当时客观条件限制，尤其是中国现代化支付系统尚未建成、政府财政信息管理系统还不完备、国库计算机系统功能尚不强大，国库集中收付制度改革试点方案，采取了选择代理银行的过渡模式，即借助商业银行资金汇划、网点等优势，引入国库单一账户“体系”概念，由财政部门在人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账户，同时采取财政部门在商业银行开设预算外资金收入财政专户（现称非税收入财政专户）、财政部门为执收单位开设财政汇缴账户、财政部门开设零余额账户和财政部门为预算单位开设零余额账户等一系列收支过渡账户办理国库资金收支业务。十年来，改革试点在克服重重阻力后，成功解决了财政资金大量滞留在预算单位和执收单位而导致的收支效率不高、甚至是腐败案件时有发生等问题，政府资金分散管理的状况得到较大改善。

　　当然，改革试点方案毕竟受制于当时客观条件，自身还存在收支过渡性账户数量过多，业务处理手续相对繁琐、预算资金没有全部纳入国库管理等先天缺陷和不足，有待在今后的深化改革中逐步解决。

　　三、不同账户设置框架的差异分析

　　国库集中收付制度，是以国库单一账户为基础，还是以国库单一账户体系为基础，这是两种不同的制度路径选择。二者因资金账户设置框架不同而产生不同的制度效果，主要区别：一是账户设置数量不同。国库单一账户，就是各级政府财政部门只需在中央银行开设一个账户来管理全部的资金收支。国库单一账户体系，则是各级政府除在中央银行开设国库单一账户外，还在商业银行开设众多的收入过渡账户和支出过渡账户，来实现资金的收缴和支付活动。账户数量众多，导致政府资金分散管理，信息不完整不透明，影响政府财力的统筹安排与科学调度。二是业务处理流程不同。国库单一账户制度，要求政府财政收入从纳税人（或缴款人）账户直达国库单一账户，政府财政支出从国库单一账户直达商品或劳务供应商账户。而在国库单一账户体系下，收入和支出均通过层层过渡性账户来处理，资金流转环节多，业务处理手续繁琐，资金运转效率和安全完整很难保证。三是国库运作成本不同。国库单一账户制度下的成本仅限于中央银行办理业务所需，而国库单一账户体系下的成本，除中央银行（不会减少）外，还需要向商业银行支付高额的代理费用和其他为防范资金风险而产生的各种监督成本。

　　四、积极推动以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革

　　改革实践证明，国务院确立的以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革目标是正确的、合适的，充分体现了国务院决策的科学性、前瞻性，具有很强的实践指导性。为尽快推动这一改革目标的实现，应当积极创造条件，在思想认识、制度设计、技术保障、组织体系等多方面做好改革目标模式实施前的准备工作。一是需要加大宣传力度，采取有效措施，积极宣传国库单一账户制度的独特优势，统一思想，形成共识，减少改革阻力。二是深入开展理论研究，探索更加科学合理的多部门相互协作、各负其责的国库单一账户制度模式，使之更加贴近中国国情，符合实际业务需要。三是按照“积极稳妥、分步实施”的总体思路，制定切实可行的深化改革方案，明确各阶段主要任务、时间安排、工作程序与步骤等，确保国库单一账户制度实施有条不紊地进行，取得实效。四是进一步加强国库信息化建设、干部队伍建设和组织体系建设，不断提升国库服务效能，为深化改革提供强有力的技术、人才和组织支撑。

　　（作者系中国人民银行国库局局长）