作者：赵何璇

来源：国际合规法律问题实务与观察（ID；ComplianceRegulatory）

上周五，中国第三大银行，中国农业银行（“农业银行”）及其纽约分行（“农行纽约”），因违反相关美国反洗钱法规，与美国纽约州金融服务局（New York State Department of Financial Services，“NYDFS”）达成和解，农业银行认缴2.15亿美元罚金。

除了高额罚金之外，和解条款还包括了一系列苛刻的条款。这是中资银行在海外因反洗钱违规而遭受的最严厉处罚。

这并非2016年中资银行关于在反洗钱问题上遭遇的第一次“震撼教育”。今年年初，工商银行马德里分行就因为涉及数千万欧元的洗钱犯罪活动，遭到了西班牙警方的突袭，大量资料被扣，多名高管被带走，业内一片哗然。

如果说在工商银行的案件之后，还有中资银行心存侥幸的话，那么农业银行的遭遇则是清楚无误的告诉每一家中资银行：海外反洗钱合规已是当务之急，刻不容缓，监管机构不会对中资银行有任何特殊待遇。如果不能达到监管要求，其他跨国银行如汇丰银行（2012年被罚19亿美元）、渣打银行（2012-2014累计被罚超过6亿美元）、巴黎银行（2014年被罚89亿美元）所遭受的严厉处罚，一样有可能降临在中资银行身上。

农业银行这一案件非常值得仔细研究、充分讨论。一来，农业银行存在的问题，相信对其他中资银行有很强的借鉴作用；二来，监管机构在这一案件中所采取的执法手段包括和解条件，国内银行业未必十分熟悉；最后，这一案件所凸显的中西法律和法治文化冲突，值得所有在海外开疆拓土的中资银行，甚至是中国企业思考。

NYDFS的处罚依据

NYDFS公布的Consent Order，非常详细的披露了农业银行及农行纽约在反洗钱合规上的问题，以及处罚的原因。NYDFS的处罚并非一时兴起，而是通过2014年、2015年两次对农行纽约的合规检查，以及2016年对农行纽约的一次调查，在此基础上做出的处罚。

一、美元交易不够透明

这是NYDFS在2016年调查中所发现的问题，相信也是这一处罚的直接导火索。

我们知道，全世界的美元银行交易（如转账汇款），无论发生在世界的那个角落，都必须通过一家美国的银行作为“代理行（correspondent bank）”，来代理这笔美元交易。农行纽约作为农业银行在美国的唯一分行，自然要代理农业银行在全球的美元交易。

农行纽约作为设立在美国的分行，要遵守的美国反洗钱法规。其中与本案有关的一条规定为，美国银行所处理的交易，达到一定金额，交易信息必须明确记载交易的双方信息（如汇款人和收款人身份信息），交易双方的信息会由银行的交易监控系统进行自动的筛查，一旦发现交易参与方是通缉名单上的犯罪分子，或是在国际制裁与禁运的名单上，银行马上会发现并阻止这一交易。

例如隔壁的金将军要买一个IPhone，通过银行向美国汇款，系统马上就会阻止这笔交易，并冻结金将军的钱。因为金将军在美国的制裁和禁运名单上，银行不能为其处理任何交易。

NYDFS的调查显示，农行纽约处理的美元交易不够透明，例如没有披露必要的交易参与方信息，而是以不可识别的代码代替。这使得农行纽约的交易监控和筛查系统，无法自动筛查这些交易的真实参与者。2014年9月农行纽约时任首席合规官发现有20%到30%的交易属于这一情形。这些交易没有得到充分的筛查，自然蕴含着不小的洗钱违规风险。

二、限制首席合规官的独立工作

2014年9月，农行纽约时任首席合规官就发现了上面提到的大量美元交易不够透明的问题，同时农行纽约的合规部门还发现了一系列可疑的交易。合规部门认为这里有可能涉及到违反反洗钱法规和制裁与禁运法规，风险不容忽视。该首席合规官很快就将这一情况以及风险汇报给了农行纽约的最高管理层。

但是农行纽约的管理层并不认同首席合规官关于风险的判断。尽管如此，农行纽约还是同意首席合规官以“寻求指引”的形式，与监管机构沟通一下这方面的问题。

监管机构在2015年2月回复了农行纽约。监管机构的判断和首席合规官完全一致，也认为考虑到农行纽约处理美元贸易融资的巨大金额，以及农行纽约不够透明的交易方式，以及这一类交易本身所蕴含的巨大风险，农行纽约违反反洗钱和制裁与禁运法规的风险“令人担心”。监管机构同时提醒农行纽约的管理层，应当提高这些交易中参与方的透明度（搞清楚交易方都是谁，进行必要的筛查，以排除违法风险）。

但是NYDFS披露的情节显示，农行纽约并没有遵守监管机构的建议，反而开始限制首席合规官的独立工作，包括限制首席合规官与监管机构的沟通；当首席合规官向总行或其他分行索要缺失的交易信息进行调查时，都要经过农行纽约管理层的审查。

在这样的气氛之下，这位首席合规官在2015年4月份就开始休假，随即6月份离职，到了当年8月份，农行纽约合规部门的所有人几乎都离职了。之后，农行纽约聘请了外部顾问来负责合规工作，向CFO汇报。原先管理层对合规部门的那些限制，也基本如故。

上面这些内容都是NYDFS在其Consent Order中所披露的。我个人认为这也是NYDFS做出如此严厉处罚的一个重大因素。美国的许多执法机构和监管机构在很多场合都曾提到过，他们最不喜欢看到的情形就是公司合规问题本来有可能在内部得到解决，但是当合规部门要履行职责时，却受到不公平的限制和阻挠。这是公司合规失灵的典型体现，也无疑是一个重大的“加重情节”。

三、农行纽约美元清算交易规模扩张太快

农行纽约作为代理行所从事的美元交易清算业务，本身就有比较大的洗钱风险。农行纽约的这一业务自2013年开始大幅快速增长，其增长的速度让NYDFS作为监管机构十分担心。NYDFS曾经不止一次向农行纽约表示，其内部的反洗钱机制和交易监控机制还不够完善，存在着瑕疵，不足以应付其快速增长的美元清算业务中的洗钱风险。NYDFS建议农行纽约在这些瑕疵修正之前，控制美元清算业务的增长速度，不要增长过快。

但农行纽约并没有把NYDFS的建议当一回事：2014年上半年，农行纽约日均处理148件美元清算业务，共计处理了260亿美元的清算业务。2015年上半年，日均业务达到330件，期间处理美元金额达到720亿元，一年内几乎翻了三倍。

四、农行纽约合规部门的失灵

在2014年NYDFS对农行纽约的检查中，其已经发现了许多反洗钱合规方面的瑕疵。到了2015年的检查中，NYDFS发现，不但前一年发现的大部分问题基本没有得到解决，反而连整个合规部门都流失的差不多了。NYDFS认为，一方面人员流失严重，另一方高风险的美元清算业务增长迅速，这使得农行纽约的合规部门根本不可能尽职地完成其法定职能。

例如，NYDFS发现农行纽约的交易监控系统存在重大瑕疵，高风险的交易没有被发现和处理。农行纽约甚至有700多件“可疑交易”，由于人手不足，根本没有能力进行相关的调查。

和解只是故事的开始

NYDFS与农业银行达成的和解中，除了缴纳巨额的罚金之外，还有一个非常重要的要求，就是农业银行必须在60日内聘请一位独立的“监督员”（Monitor），由监督员对农行纽约现有反洗钱合规的体系进行一个全面的审查和评估。

在评估的基础上，农业银行和农行纽约要向NYDFS提供一个关于全面改进反洗钱合规机制的详尽整改计划（包括反洗钱合规体系；可疑交易报告；客户尽职调查；内部审计；高层监管等方面）。监督员将在两年的时间里，全面的监督农业银行的整改执行情况，并向NYDFS汇报整改进展和有效性。

这一执法形式可能国内银行还不太熟悉，但实际上已经广泛的应用于对国际金融机构的执法活动中了。监管机构越来越倾向于要求被执法对象对其合规制度进行整改，以作为免除进一步处罚甚至起诉的条件。从近年的案例来看，达成和解协议只是故事的开始，如果不能有效的对合规制度上的瑕疵进行让监管机构满意的整改，麻烦还不会结束。

一、整改不过关的后果

这个方面渣打银行是最好的例子。

英国渣打银行在2012年被美国司法部和NYDFS指控帮助伊朗洗钱，在十年间为伊朗客户隐藏了大约6万宗交易，收取数以亿计美元的费用。渣打银行向执法机构缴纳3.4亿美元并承诺一系列反洗钱的整改措施，以达成暂缓起诉协议。整改期限和农业银行一样，也是两年。

然而到了2014年，司法部和NYDFS认为渣打银行建立的反洗钱机制未能达到和解要求的标准。同时，在一个相关的调查中发现渣打银行仍有违反反洗钱法规的行为。渣打银行最终为此不但再次认缴3亿美元，同时原有的整改期限还被延长三年。

二、整改通不通过,监管机构说的算

在这一方面，监管机构权力很大。农业银行是否遵守和解协议，整改是否达到要求，整改后的合规机制是否足够完善，全由NYDFS说的算。即使对NYDFS的决定有异议，农行也不能寻求司法救济或第三方的中立裁决。这一权利已经在和解中明示放弃了。

三、监督员只对监管机构负责

监督员在和解协议的履行中扮演了很重要的角色。他首先要对农行纽约和农业银行的现有合规机制进行一个全面且细致的评估，并在此基础上出具报告。后续的整改措施必须以报告为基础。同时，监督员也将全程监督整改的实施，并向监管机构汇报。可以说，监管机构是否满意整改措施，很大程度上要倚重监督员的评估和汇报。

因此，这个监督员由监管机构NYDFS来选择，并且100%向监管机构汇报。当然，监督员工作产生的费用由农行来出。

四、监督员会是什么人？

监管机构通常是委任相关领域的业内资深专家来担任。例如汇丰银行在2012年因违反洗钱法规，与美国司法部达成的和解协议中也有相应的整改要求。监管机构为汇丰银行选派的监督员Michael Cherkasky先生就是反洗钱和金融犯罪领域的资深专家。

监督员在履行职责的过程中，理论上有权利看所有他想看的文件，见所有他想见得公司员工，列席所有他认为有必要列席的会议。所有的数据、文件、资料都要向其开放。他关于履行职责的所有要求、他提出的关于整改的建议，执法对象理论上都应尽可能满足。

例如汇丰银行执行和解协议的头两年，监督员共见了3500人次的汇丰员工，索取了11500个文件。相应的，汇丰银行也向其提供了高达200万页的文件供其审阅。

另外，监督员可能只是一个人或几个人，但是监管对象往往要为其配备专门的助手，甚至聘请、建立专门的团队来配合其工作。Monitor program持续时间数年，产生的费用以百万美元计都非常正常。

对相关期间交易的审查

监督员的另一项任务，就是要对2014年5月至2015年10月农行纽约的所有美元清算业务进行一次全面的审查，以查明农行纽约是否有涉及高风险客户的可疑交易活动，以及农行纽约对可疑交易的处理是否符合法定要求。

如果在交易的审查中发现了和解时并没发现的重大问题，NYDFS有权对农行纽约处以进一步的处罚，而不受和解协议的约束。这一点也给未来留下了一些变数。

对合规部门所面临的外部压力应有一个准确的认识

根据媒体的报道，上文提到的农行纽约前首席合规官在2015年6月离开农行纽约后，于今年5月在纽约州起诉了农行纽约。虽然NYDFS没有明说，但是字里行间透露的信息，以及根据其他媒体的报道，不难发现这位农行纽约前首席合规官应该在NYDFS对农行的执法中扮演了一个重要的角色。

近年来欧美金融监管机构有一个很明显的趋势：通过追究首席合规官的个人责任，来促使首席合规官在公司内部的合规管理中不敢有任何放松，以此来倒逼公司实施全面有效的的合规管理。

纽约州正在寻求通过一项关于反洗钱的新法。根据这部法律，所有受NYDFS监管的纽约金融机构都必须建立和维持一套交易监控系统，以及时发现有可能违反反洗钱法规的可疑活动。所有受DFS监管的金融机构的首席合规官每年要做一次保证，保证的内容是：该金融机构的交易监控和过滤系统完全符合上述法规的要求。如果一旦做出虚假或错误的保证，则首席执行官个人可能要承担刑事责任。

令人无奈的是，这部槽点满满的法律目前已获通过，明年1月将正式生效。

因此，金融机构负责反洗钱合规的首席合规官们就面临一个十分无奈的处境：如果公司的反洗钱合规确实存在瑕疵，让他无法安心地为公司的合规体系背书，而他也没有足够的高层支持来改进问题，那么他只能选择离职，或者向监管机构来举报。

所以金融机构的管理层在处理和合规有关的工作时，要理解这一趋势和合规部门所面临的外部监管压力，要理解监管机构倾向于首席合规官能够扮演一个中立于管理层的角色。如果管理层不能认同合规部门的意见，要避免简单的将合规部门当做一个普通下属部门，忽略或者压制合规部门的意见。因为这会很容易将首席合规官推向另一个危险的方向：转而寻求监管机构的支持，向监管机构反映问题。

这次不是一个孤立的事件

NYDFS对农业银行的处罚并不是一个孤立的事件，而更像是美国金融监管机构酝酿已久的一次“集中专项整治”。

今年9月，农业银行和农行纽约刚刚和另外一个监管机构，美国联邦储备委员会达成和解，承诺改善反洗钱合规。美联储和NYDFS发现的问题非常相似，和解条件也差不多，只是少了罚款和监督员的要求。

这类关于改进内部反洗钱合规的和解协议，对中资银行来说已经不是新鲜事了。去年7月，美联储和NYDFS同时宣布和中国建设银行以及其纽约分行达成协议。建行承认其内部遵守美国反洗钱法规的合规机制存在不足，承诺在其风险控制以及反洗钱合规系统上的不足尽快做出整改。

后记

笔者在两年前加入一家跨国银行，在这两年间亲眼目睹了国际银行中反洗钱合规的发展是如何狂飙突进，一日千里。这背后的压力当然是来自于越来越强的监管压力，以及监管机构对国际银行的严厉执法。

中国作为世界最大贸易国，中资银行在国际舞台上扮演越来越重要的角色是必然的趋势。在全球80%国际贸易仍是以美元结算的今天，美国反洗钱监管机构不但不会对中资银行网开一面，甚至在未来中资银行还会成为重点关照的对象。可是，相比起欧美同行，中资银行对这一问题严重性的认识还是很不够的，以至于对近年来连续遭遇严厉的海外反洗钱执法错愕不已。

因此，笔者在过去一年多里，写了多篇文章介绍国际反洗钱领域的最新立法、执法动态，希望提升国内银行业对这一领域的理解和认识。因为对合规的真正重视，离不开对风险和趋势的真正理解。不理解风险，不认同监管背后的价值观，无论表面上怎么强调，都不可能做到真正的合规。

今年四月份《财新周刊》刊登的一篇文章《中资行海外反洗钱挑战》中，一位接受采访的中资股份银行高管向记者坦承中国整体的反洗钱意识太弱，和国外反洗钱体系差距太大。从监管机构到银行到个人对反洗钱的很多基本要求都没有足够重视。“中国的金融体系从上到下真正落实反洗钱，可能还需要四五十年”。

遗憾的是，中资银行面临的挑战怕是已兵临城下了，变革已是刻不容缓，中资银行真的没有五十年的时间了。