加工贸易转型升级与科学发展 ——石良平教授在上海海关学院的讲演

　　核心观点

　　中国经济的高速发展是与改革开放政策密切相关的，而其中由开放促进改革与增长的经验尤其值得关注与总结。我国海关特殊监管区域从无到有的20多年的事实已经证明，海关特殊监管区域的转型升级和科学发展一直是中国对外开放的一块试金石，只有探索更为开放的贸易政策，才能使我们进一步融入全球化的浪潮中去，才能在国际经济舞台上长袖善舞。

　　石良平 上海海关学院副院长，教授，博士生导师，上海市社会科学创新研究基地“上海贸易中心建设”方向的领军人物和首席专家，享受国务院特殊津贴。兼任上海市人民政府决策咨询专家，上海市政协经济委员会特聘成员，上海市经济学会副会长等。著有《中国：国民收入的分配格局》《中国经济波动与监测预警》等，曾获上海市哲学社会科学优秀成果（著作类）一等奖。

　　2012年10月，国务院下发了《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》。这一指导意见的出台，标志着20多年来我国已经建立的各类保税区和出口加工区拉开了转型升级的序幕。自2001年我国加入WTO以来，随着加工贸易的迅猛发展，我国逐步建立了各类海关特殊监管区域，并获得了丰富的保税贸易经验。2007年全球金融危机以后，世界经济格局和贸易格局发生了重大变化，我国已经形成的加工贸易体系和海关特殊监管体系都面临重大的转型升级要求，以顺应世界经济潮流的变化。

　　从加工贸易转型升级说起

　　加工贸易是伴随着我国改革开放而形成的一种贸易形式。自加入WTO以来，加工贸易已经成为我国对外贸易的一种主要形式。这种贸易形式在提升我国产业竞争力，有效参与国际分工过程中起到了重要作用。但随着中国国力的不断增强，以及各类生产要素成本的提高，加工贸易在利用外资的方式与结构，以及在推动我国自主创新、产业升级、区域协调发展等方面暴露出了不少问题，尤其在2007年全球金融危机爆发后，世界经济格局正在发生重大变化，我国加工贸易的格局面临着重大挑战。

　　加工贸易产生的机制，是随着国际分工和全球生产网络的形成与发展，使价值链环节和增值活动在全球范围内实现了分解和重新配置，产业内不同价值链环节或增值活动的分工，逐渐替代了产业间的分工，并成为国际分工的主导，从而使加工贸易成为参与国际分工和交换的重要途径。进口中间产品加工再出口，或者在海外加工直接转口，渐渐成为各国企业生产和对外贸易中普遍采取的方式。因此，我们可以把加工贸易转型升级定义为：加工贸易企业更多地参与到世界经济中的重要生产网络中去，在网络运行机制和外部环境的综合作用下逐渐提升自身的能力，并不断转换和提升在全球生产网络中的角色及其所从事的价值链环节和增值环节的活动，从而使该国或地区作为一个整体在世界经济和国际分工中的地位不断得以改善。

　　但是，由于加工贸易所从事的生产一般都处于全球价值链的低端，因此随着加工贸易的发展，参与加工贸易的国家逐渐关注加工贸易的转型升级。现在所提的加工贸易转型大致包涵以下内容：一是产业结构转型，让更多的加工贸易企业融入到世界高新技术产业网络中去，使加工贸易逐渐向高新技术产业转移并实现与国际的接轨；二是产品结构转型，即产品逐渐从低层次简单产品向更复杂、更精细、更高端的产品转型；三是经营主体转型，即鼓励更多的内资企业参与国际分工；四是地区结构转型，通过加工贸易这种形式，改变沿海与内陆地区、经济发达地区与经济欠发达地区发展的严重不平衡局面，鼓励加工贸易梯度转移，实现区域间的平衡发展。

　　而加工贸易的升级则体现在以下方面：一是价值链升级。加工贸易企业所从事的价值链环节和增值活动由低附加值向高附加值方向转移，更多地把握高增值活动并营造出自己的生产网络体系，从生产领域向设计、营销领域拓展。二是企业能力升级，加工贸易企业逐渐转向采用更高效率的生产方法，不断提高技术与管理能力，从传统制造向CAD（计算机辅助制造）升级。三是企业网络地位升级，加工贸易企业在网络中的角色逐渐向更高层次攀升，不断提高在全球生产网络中的地位和控制力，从低层次供应商走向高层次供应商，再走向合同制造商和品牌领导者。四是关联与外溢效应的升级，加工贸易企业不断建立与延伸国内生产网络，通过向配套企业提供技术援助、员工流动等途径，不断提升推动当地经济发展的能力和效果。

　　引导加工贸易转型升级，是2003年党的十六届三中全会首先提出来的，当时的提法是：“继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，引导加工贸易转型升级。”2007年在党的十七大报告中进一步指出：“加快转变外贸增长方式，立足以质取胜，调整进出口结构，促进加工贸易转型升级，大力发展服务贸易。”

　　根据中央的这些精神，商务部会同海关总署等部门，采取了以下一些措施以推动东部地区加工贸易转型升级，并促进中西部地区承接产业转移：一是调整禁止类目录。2005年以来，商务部先后7次调整加工贸易禁止类目录，总计1803个产品列入目录，以促进加工贸易产品结构的进一步优化。二是暂停保证金台账“实转”。2008年国际金融危机期间，商务部会同海关总署暂停从事限制类商品的加工贸易企业保证金台账“实转”，同时大幅缩减加工贸易限制类目录，从而缓解了企业的资金压力。三是培育认定梯度转移重点承接地。2007年起，商务部会同有关部门培育认定加工贸易梯度转移重点承接地，至今已培育认定了三批共44个重点承接地，并会同人力资源社会保障部和海关总署联合下发了促进承接地发展的指导意见。四是开展转型升级示范试点。2010年以来，商务部会同人力资源和社会保障部、海关总署先后在江苏苏州和广东东莞开展加工贸易转型升级试点并确定58家转型升级示范企业，在珠江三角洲地区开展全国加工贸易转型升级示范区建设，三部门联合下发了推进试点、示范工作的指导文件。五是出台转型升级指导意见。2010年底，商务部会同国家发展改革委等六部委研究出台了《促进加工贸易转型升级的指导意见》，明确了推动转型升级的指导思想、原则、目标及相关政策，这是“十二五”时期指导加工贸易转型升级工作的纲领性文件，对未来加工贸易的发展起到重要指导作用。

　　我国促进加工贸易转型升级的目标是想实现以下“五个转变”：一是产品加工由低端向高端转变，提高产品技术含量和附加值；二是产业链由短向长转变，即向研发设计、创立品牌、生产制造、营销服务的产业链上下游延伸；三是经营主体由单一向多元转变，即促进内外资企业共同发展；四是区域由东部为主向东中西并举转变，引导加工贸易由发达地区向欠发达地区梯度转移；五是增量由区外为主向区内为主转变，即引导增量向海关特殊监管区域集中。

　　上述目标中的第五个转变相当重要。这是因为在这么多年的加工贸易发展过程中，其经营形式由最初的“散养”逐步发展到以海关特殊监管区域形式的“圈养”。因为有了加工贸易的转型升级，也因此形成了各类不同功能的海关特殊监管区域。也因为“圈养”有了保税及其他特殊监管功能，因此目前具有较为先进技术的加工贸易企业一般都设在海关特殊监管区域内。这样，我国加工贸易的进一步转型升级，就与海关特殊监管区域的转型升级密不可分。

　　我国海关特殊监管区域的建立与发展

　　从上述论证中可以看出，我国的海关特殊监管区域是伴随着我国加工贸易的发展而逐步建立起来的，这些海关特殊监管区域在推进加工贸易的成长和转型升级中起到了非常重要的作用。

　　“海关特殊监管区域”这个概念在我国首次正式使用于2006年颁布的《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》中，其定义是：“海关特殊监管区域，是指经国务院批准设立的保税区、出口加工区、园区、保税港区及其他特殊监管区域。”根据这一定义，目前我国的海关特殊监管区域的类型有保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业园区六种，分布在25个省（自治区、直辖市），其中80%在东部沿海地区。应该说，这六种类型特殊监管区域是在我国加工贸易发展过程中根据当时的需要逐步形成的，其中有一些类型的功能目前已经不适应国内外经济形势的发展需要，到了需要进行转型升级的时候了。

　　1990年2月，国务院决定在上海浦东外高桥正式建立我国第一个保税区，规划面积10平方公里。之后，国务院又批准在天津、深圳盐田港和福田、大连、青岛、广州、厦门、张家港、宁波、福州、汕头、海南省的海口和洋浦设立了13个保税区。国家赋予保税区“国际贸易、保税仓储、出口加工、国际商品展示展销”四大功能。

　　90年代后期，中国加工贸易蓬勃发展，为继续实施扩大出口的战略，必须规范加工贸易管理，探索加工贸易管理由“散养”变为“圈养”模式，使加工贸易监管模式由原来开放式的无担保管理模式向特定区域的封闭式管理模式转变。2000年4月，国务院批准了第一批15个出口加工区试点区，并出台了《出口加工区加工贸易管理暂行办法》。

　　2003年12月，国务院批准上海在外高桥保税区的基础上，设立保税物流园区，进行区港联动试点。2004年8月，国务院又相继批准了青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津港7个保税区在与其邻近港区划出专门供发展仓储物流产业的保税物流园区。

　　至此，海关特殊监管区域还存在两个问题：一是各类监管区域由于定位于不同的功能而享受着不同的政策；二是不同监管区域彼此相互独立、封闭，割裂了企业的产业链。2005年6月，国务院批准在上海设立洋山保税港区，这是具有口岸、物流、加工等多功能的海关特殊监管区域，实行出口加工区、保税区和保税物流园区的“三区合一”政策，优化整合了我国保税区、出口加工区和保税物流园区的政策优势。2006年12月，为解决出口加工区没有物流功能，从而制约了其产品和生产原材料物流分拨配送的问题，国务院又批准苏州工业园区进行无港免税区（综合保税区）试点，即把保税港区的“三区合一”政策运用到无港的保税区域中来。另外，为加强内地与澳门、我国与哈萨克斯坦的经济合作，分别在广东珠海和新疆霍尔果斯设立了跨境工业区和中哈国际边境合作中心中方配套区。

　　我国海关特殊监管区域本质上是借鉴国际自由贸易园区的成功经验，并结合中国改革开放的具体实践设计的。其基本功能为保税贸易，主要包括保税加工、保税物流和保税服务三大功能。享受的优惠政策包括：进口货物保税、进口设备免税、区内交易免征增值税和消费税、国内货物入区退税、出区货物进口按制成品征税（保税区实行出口离境退税，出区进口按照料件征税政策）等。

　　但是，随着加工贸易的转型升级，我国的海关特殊监管区域也暴露出了不少问题，问题的本质是目前海关特殊监管区域的政策还不能适应我国“十二五”规划纲要中提出的“完善政策措施，促进加工贸易从组装加工向研发、设计、核心元器件制造、物流等环节拓展，延长国内增值链条，完善海关特殊监管区域政策和功能，鼓励加工贸易企业向海关特殊监管区域集中”的要求。为此，2012年10月，国务院下发了《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，进一步明确了海关特殊监管区域要成为引导加工贸易转型升级、承接产业转移、优化产业结构、拉动经济发展的重要载体。因此，海关特殊监管区的转型升级正在拉开更大的序幕，除了目前的出口加工区、保税物流园区等单一功能的海关特殊监管区域进一步向综合保税区转型外，加工贸易企业不断向价值链两头延伸的过程，也要求海关突破原有的保税政策范围，不断地向研发、设计、维修、服务贸易延伸。更为重要的是，部分海关特殊监管区域还应该试行更为开放的政策，以适应新一轮经济全球化的变化与冲击。

　　促进海关特殊监管区域的转型升级

　　2011年11月，第11届世界自由贸易园区大会在上海召开，会上，由主办方“世界自由贸易区协会”和“上海综合保税区管委会”联合提出了旨在推动全球自由贸易园区创新发展和促进贸易便利化发展的倡议书，20多位中外专家围绕“自由贸易园区功能创新”的主题展开探讨与交流，共同展望世界自由贸易园区创新发展的前景，为自由贸易园区包括中国的海关特殊监管区域创新发展把脉。可以说，这次会议标志着中国在伴随着加工贸易成长的海关特殊监管区域的管理模式上，又开始了新的探索。

　　世界上各国成立的各类自由贸易园区都是贸易自由化的产物。据不完全统计，世界上目前大约有3000多个自由贸易园区，分布在135个国家。这些自由贸易园区大致分为四类：一是准自由贸易园区，类似我国目前的海关特殊监管区、鹿特丹的B型保税仓库等，在关税、进出口税和部分监管措施上实行特殊安排；二是标准自由贸易园区，像美国对外贸易区、欧盟自由区等，比较符合《京都公约》的规则，实施全面的关税和监管措施特殊安排，但一般都不认为是“境内关外”；三是升级版的自由贸易园区，像智利、土耳其等国家的自由贸易区，明确宣布属于“境内关外”，具有海关治外法权，实行更加开放的政策；四是自由经济社会制度下的自由港或自由贸易区，如香港以及一些“飞地”性质的自由港区，经济社会制度高度自由开放，海运、金融、投资、企业经营等管制很少，无税或超低税收，离岸业务发达。

　　建立自由贸易园区能够给进出口企业带来以下好处：一是税负的延期或免除。入区商品只要不进入东道国则无需纳税，区内货物仓储不受时间限制，区内生产或加工新产品的物资无需纳税，成品出口到国外市场无需纳税。二是关税倒挂或地方税务减免。任何国内企业都可进口税率较高的商品，在区内将其加工生产成税率较低的成品，然后进口到本国关境内。关税倒挂允许生产商在部件和成品中选择较低的一档税率实施进口。三是展示功能和配额杠杆。生产商在园区内向批发商展示进口货物不受时间限制，且无需缴纳保证金和关税。进口商可在下一配额期到来前先行进口配额商品，且配额商品可在园区内加工转换成无配额限制的自由进口商品。四是其他优势。在进入东道国关境前，商品可在区内重新贴标或调整，以符合东道国的入境要求；自由贸易园区的复出口商品不受东道国原产地规则的约束；从自由贸易园区进口入境的商品只需根据商品中使用外国原材料的实际数量纳税。

　　与国际上较为开放和便利的自由贸易园区相比，我国目前的海关特殊监管区域在监管便利化、区港管理一体化、金融开放度、税收优惠、离岸贸易、转口贸易、服务贸易等参与全球资源配置功能上还有较大差距。除了海关监管上实施更为特殊的政策外，自由贸易园区的设立还需要在金融、航运、税收等方面进行更大范围的改革和创新。可以认为，更为开放的自由贸易园区正是我国目前海关特殊监管区域转型升级的一个目标。

　　我认为，我国目前海关特殊监管区域的转型升级，除了由各类海关特殊监管区域向综合保税区转型外，还应该在某些重要的海关特殊监管区域进行更为开放的政策试点：

　　第一，在海关监管方面，实行“一线放开、二线管住”监管模式。借鉴平潭岛、横琴新区的政策试点经验，对境外进入区内与生产相关的货物，海关实行备案管理不查验，检验检疫部门只检疫不检验。区内与国内之间的进出口在继续实行严格的海关监管制度同时，整合海关、检验检疫等各个监管部门的对外服务窗口，建立“一门式”电子通关服务中心，简化程序，缩短通关时间，提高贸易效率，降低贸易成本。

　　第二，在金融开放方面，试点“区内企业有限离岸地位”政策，可以允许区内满足一定条件的企业开设专用外汇账户或离岸账户。国际外汇资金账户吸收或发放境外资金时，进行外债或境外放款登记，不做额度管理，待条件进一步成熟时，可推进境内外外汇资金的完全互通。

　　第三，在航运开放方面，进行“准境外港地位”政策试点，国际航运领域享受视同境外港口的政策待遇，包括允许国内运往海关特殊监管区域的货物实行无条件启运港退税，允许境外集装箱运输船捎带国内其他港口货物至海关特殊监管区域等。

　　第四，在税收方面可实施更为优惠的政策。除了具有目前在前海、横琴、平潭岛、海南岛等区域的免税、减免等优惠政策外，对符合产业准入目录、满足一定条件的企业一律按15%的税率征收所得税，即征即返或免征离岸贸易、离岸服务外包以及其他有关服务类企业的营业税、增值税和消费税，允许建立口岸免税店等。

　　中国30多年的实践证明，中国经济的高速发展是与改革开放政策密切相关的，而其中由开放促进改革与增长的经验尤其值得关注与总结。我国海关特殊监管区域从无到有的20多年的事实已经证明，海关特殊监管区域的转型升级和科学发展一直是中国对外开放的一块试金石，只有摸着这块石头过河，探索一些更为开放的贸易政策，才能使我们进一步融入全球化的浪潮中去，才能在国际经济舞台上长袖善舞。