演讲人/陆大道（经济地理学家、中国科学院院士）

党的十九大报告中，习近平总书记提出来，新时代中国要实行区域协调发展战略。新时代的区域协调发展战略和过去几个五年计划中已经实行的区域协调发展战略，在内容、内涵上面是有不同的。过去我们较多地考虑到地区之间的差距问题，现在新时代协调发展战略，除了这个重大的问题以外，还要关注区域内部的各个领域、区域内部的各部分，它们如何协调、如何更加合理。

我国的地理特点对区域发展有何影响？

我国各个时期都有区域战略。第一个五年计划到六十年代中期，这是一个发展阶段。那时候这个政策战略是把国家分成沿海和内地，建设的重点在内地。然后到了六十年代中期，根据当时我们国家所处的地缘政治环境，作出的决策就是整个的建设重点往大三线地区转移，实行一二三线的战略。重点建设内地，沿海地区的工业一部分内迁内地，把投资重点放在内地。三线地区中，四川盆地是核心，然后一部分是贵州地区，然后就是“三西”：豫西、湘西、鄂西，这个地区国防上是比较安全。但是大量的工业项目集中在这里面，在三线建设中间，当时经济上付出了一些比较大的代价，但战略上给这些地区奠定了工业基础，这个成绩我们还是应该看到的。

1979年改革开放在广东和福建实行特殊措施、灵活政策，生产力建设的重点、国土开发的重点从内地转移到沿海，特别是从东南沿海开始，大概延续了一个五年计划的时间。到1986年提出来“三个地带”政策。有东部地带、中部地带、还有西部地带。这个时候就考虑到划分的一二三“三个地带”是比较必要的，把一部分重点项目摆到中部地带，沿海仍然是重点，西部地带作未来战略上的准备，但是中部地区也开始布局一些大的项目。

到了九十年代初，我们经过了十多年的改革开放，沿海的增长明显地要比内地、比中西部地区要快得多了。在这种情况下，1995年党的代表大会上政治报告中正式提出来协调发展战略，要缩小地区之间的差异。1996年人大正式作出了关于协调发展的战略决定，所以中国那个时候就正式实施区域协调发展战略。主要是考虑到中西部地区，特别是西部地区人均国内生产总值和基础设施、生态环境的负担太重了，东西部地区差距扩大的喇叭口越来越大。

我们讲协调发展战略，先要讲一下，我们国家的自然特点。我国三大自然区：东部季风气候区，我们大量的人口和经济都在这个地方，刚才讲的90%以上。西南部是青藏高寒区，平均海拔是4000米以上，一般地说来，不太适宜人类的社会经济活动。青藏高寒区的人们的社会经济活动集中在一些地势比较低的河谷地带，真正上面的高原地带，有一些牧业经济，但是发展条件是比较差的。再有就是西北干旱区，它每年的降水量400毫米以下，其中大部分是200毫米以下，是干旱的。东部季风气候区，像北京每年的雨量在500毫米左右；长江流域1000毫米到1500毫米；到了两广地区那是2000毫米以上，是这样一种格局。这种格局对我们人类社会经济活动大的格局，它起着决定性的影响。

地势的三大阶梯大家可以看到，西部地区是高原区，地势很高；中部地区是草原、 沙漠和比较高的山地这个地带，大概平均海拔2000米左右；沿海地区是平原和丘陵，这个地方，经济密度和人口密度都是最大的。这对我们理解今天的地区差距问题、我们的区域经济协调发展的内涵是一个基础。人类目前的能力，还不能够大幅度地改变这种格局对人类经济社会活动的影响。

新时代的区域协调发展有哪些新的内容？

1、 功能区的划分是区域协调发展的基础

在上个世纪，经济总量发展很大，城镇化发展很快，资源的开发、交通基础设施的建设对资源环境的压力越来越大，这中间的矛盾是比较冲突的。为什么划分功能区呢？功能区就像人体一样，一个国家、一个地区经济、社会、自然是一个有机的整体。经济落地离不开水土资源、交通设施，离不开城市，又需要空气、水，又需要资源，这些资源之间必须有供应，要相互结合得好，不要冲突。

资源环境一旦被破坏了以后，恢复就比较难。要按照这个地区的承载力，合理地划分功能。四种功能：优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发。这就像人有着指挥系统、循环系统、消化系统，每一种成分适合在自己的位置，然后通过系统把它连接起来，使整个国家、整个区域能够很好地运作。保证国家整体上的发展，也保证地区上的可持续发展。

从全国来说，青藏高原重要，包括长江的源头、黄河的源头、三江源地区都是全国要加以保护的。还有云贵有些地区，包括内蒙古有些地区，山西有些保护地区，这个地方我相信不是禁止开发就是限制开发。四类地区，我们北京周围是什么地区？应该是优化发展地区。另外像长三角地区、珠三角地区，这些地区条件不错，但是现在的密度太大了，这个地方不发展就不符合国家利益，要符合国家利益还要发展，这就要优化发展。优化发展就要调整结构，京津冀地区不能再发展能源重化工，不能大规模地发展。北京能源重化工现在早已经迁出去了，起码有十多年、二十年了。北京现在结构是很高端的，高端服务业占到60%多。

什么叫生态服务功能呢？举例子来说，北京的水资源是不够的，我过去了解的数字只有30亿立方米左右，那怎么够呢？北京过去早期是官厅水库供水，官厅水库现在早已经不能够供水了。后来就是密云水库，密云水库原来是给天津供水，但是首都供水不够，密云水库就改成了全部给北京供水。但是必须解决天津的水的问题，天津的水后来从哪儿解决的?从河北省来，河北省的滦河流域。河北付出了代价，国家要给它一定的补偿。 有些地区如果是限制开发和禁止开发，那只能发展哪些产业？能源重化工受到严格的限制，哪些地区还能够发展能源重化工？能源重化工发展以后又有什么要求？排放必须要达到一定的标准，但是可以开发，这样的规定就让各地方承担着不同的功能，但是它从国家里面得到生态补偿。比如说长江三角洲，国家拿的税收，就要用这个钱补贴一下、补偿一下西部的四川。西部地区的林区过去是采伐，现在是种树，它保护长江一盆基本的清水，使下游能感受它的服务，保证可持续发展。

生态服务功能现在也变成了稀缺产品，对人类来说，凡是稀缺产品，都是可以货币化的，都是值钱的商品。这个区怎么划？线在哪里？它涉及到生态补偿多少？是什么等级？什么企业可以进去？有些地方上领导同志还不大理解，我这个地方为什么禁止发展那些呀？那我这的国内生产总值、财政收入怎么办呢？这个国家都在统筹解决之中，我相信国土开发、地区的发展进入了精细化的管理阶段，我们国家现在有能力解决，我们社会慢慢取得了共识。功能区的划分作为一种政策工具，这是一种战略性的调整，是历史的必然的选择。

2、公共服务均等化是解决地区差距的有效途径

提倡公共服务均等化大概是从“十一五”开始的。公共服务是什么？就是人们的医疗条件、教育条件、环境卫生条件、居住条件，主要是出行交通条件等等要均等化，要求在发达地区和欠发达地区逐步做到一样，而不是指人们的财富、人均国内生产总值一样。我们国家第九个五年计划、第十个五年计划都是把缩小地区经济发展的差距作为主要目标。这两个五年计划实施的结果，就是东中西部之间的差距、人均国内生产总值的指标差距没有缩小还扩大了。后来又研究了一些国际经验，根据自己的经验得出：中国大区域之间的东中西部，特别是东部和西部之间的差距，要求谋求人均国内生产总值、经济实力都一样，或者基本一样，这在很长的阶段里面是不可能的。而且，如果要达到这样的目的，需要付出的代价是很大的，但是公共服务的均等化可以做到。现在有的沿海地区大省经济发展指标很高，但是社会发展指标不高。社会发展指标有三个方面：人均期望寿命、婴儿死亡率、平均受教育年限，这三个指标是衡量社会发展水平的。中西部地区表现出来的差距、社会发展指标差距也比较大，这就是我们现在正在努力改变的。

为什么缩小经济发展差距很难呢？是因为我国有三大自然区域、地势的三大阶梯，再有一个就是空间的距离。距离很重要，如果在西部地区，有些地方，有些产业，它一般蔬菜、粮食运到这边来就很困难，为什么呢？它运输距离三千公里、两千多公里，运费很高。像新疆的棉花发展很好，因为它的单位重量的运输距离、单位运费是比较低的。但是有些就不行，比如新疆的哈密瓜到北京来就差一些，而宁夏的哈密瓜到北京的市场就好一些，因为这中间的距离减少了两千公里，运输的能力可以提高，但是运输距离改变不了。

为什么我国在中西部地区搞了很多大型的项目，现在有些效果不太好？因为要改善出行条件、教育条件、医疗条件的话，花的钱相对比投资大型经济项目要少，公共服务的均等化要不了太多的钱。现在看来，地方政府如果有经济实力的话，应该争取由地方政府自己解决。中央政府给予很大的财政补贴、转移支付，用于基础设施建设。现在，中西部地区有自来水了，有道路了，居住条件、教育条件明显改善，而且，老年人有了医疗保险，这些国家、政府拿的钱比大量的投资大项目要少得多。所以，我认为，要缩小地区差距，提倡公共服务均等化意义是很大的。

3、 未来我国区域经济应在现有格局上苦练内功

现在进入新时代，几个五年规划形成了中国区域经济沿海地区、长江经济带、东北振兴、西部开发这个大的格局，经济发展大格局不会出现大的改变，国家也不会有大的调整，主要有以下这些理由：

第一个理由，就是我们经济增长由过去20多年快速经济增长，过渡到高质量的经济转型这样一个发展阶段，高质量的增长不会像过去那样快。另外新型城镇化国家的方针政策出台以后，我们强调人的城镇化、高质量的城镇化，在这种情况下，城镇化的速度可能是趋缓。第三个因素就是改革开放以来，各种新区、新城应该有400多个了，新区、新城进入了苦练内功的阶段，而不是继续大规模地铺新摊子。还有就是世界经济的不平衡性，就跟钉子一样地钉在沿海。从全球看，人类社会经济活动受海洋的吸引是长期趋势。刚才讲世界经济的分布，就像倒钉子形一样分布在海岸地带，我们国家也是这样的。我们国家社会经济的发展，也是比较高密度地集中在沿海地带，然后中部地带稍微次一些。所以现在中国经济的、社会的大的空间格局，应该是相对稳定了，但是有很多新的内容。

中国经济越来越走向世界，走向世界以后，在中国这块土地上要形成门户，门户带起了一个区域叫枢纽，这个枢纽带起了广大的国土面积、广大的腹地，使这个区域通过枢纽进入世界。那现在正在形成的三个大的枢纽区：以北京为核心城市的京津冀枢纽区，是世界进入北部中国甚至进入整个中国的这个门户。首都北京为什么有那么多大机场呢？我们现在的航空吞吐量差不多有1亿人次了，而且增加还很快，第二机场马上就要投入运营。北京所带起来的整个华北地区甚至包括部分东北地区，还有西北地区 ,这些地区进入世界的信息服务、金融服务、运输服务、物流服务，都在这个枢纽里面。它把整个的广大腹地带动起来了。以上海为核心城市的长三角枢纽区，有苏锡常、 杭州，现在把南京也包括进来。这个区域里面通过上海为核心城市的长江三角洲地区进入世界，世界通过上海为核心的长江三角洲进入中国的长江流域，进入中国的大西南这些地区。珠三角是以香港和广州两个城市为核心城市，把南部中国带动起来了。

未来还有枢纽区吗？我们也还有二级的、正在形成的枢纽区，像大连和沈阳是东北地区的枢纽区，但是它的等级应该是第二级的。山东它这个枢纽是青岛，包括济南也有一部分承担这个枢纽区的功能。还有一个有潜力的就是新疆，新疆未来可能成为中国的一个一级的枢纽区。因为它西边有庞大的国际市场，我们跟中亚五国经济的互补性很强，如果中国的经济从西部进入中亚、俄罗斯和东欧这些市场，规模越来越大的话，新疆必定是个枢纽，成为一个集聚的以乌鲁木齐为中心的这样一个城市群，我们希望这个枢纽区能够出现。再有就是福建。福建它这个枢纽区是福厦地区，特别是厦门，它很多的贸易和进出口跟珠三角的关系不密切，所以福建也是一个二级枢纽区。中国在国际循环中间有竞争力，就是在这一个集聚区最集中的体现，这里要高效、要有创新力、要一体化。

我国自2003年提出东北等老工业基地振兴战略后，东北地区的经济增长显著，十年间国内生产总值年均增长一度达到10%以上。然而近年来东北地区的经济增长速度一直低于全国平均水平，是什么原因导致东北振兴的脚步放缓？作为共和国的粮食基地和老工业基地，东北地区具有独特的自然资源和地理优势，在国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全等方面具有十分重要的战略地位。如何解决东北地区长期积累的体制性、结构性矛盾？让冰天雪地也能够变成金山银山？

东北地区如何发挥优势实现振兴？

近几年，社会对于东北地区的认识不足。东北现在的困难在于体制，国有大中型企业多，且其设备比较老化，多为五十年代所建设。企业的社会负担比较重，退休人员比较多，技术结构、产品结构、技术人才都要重新进行调整，重新进行改造和升级优化发展。过去，像抚顺、阜新、双鸭山、鹤岗、七台河这些城市对中国的工业化作出了巨大贡献。这些城市的矿山资源没了，整个城市人员都要重新就业，重新创造新的产业。2002年、2003年中央开始计划东北等老工业基地新的振兴战略，特别是2003到2013年期间，东北国内生产总值的增长达到10%到11%，在十年中，东北的经济总量翻了1.4倍，速度很快。

东北现在有什么优势呢？

第一大优势，东北大型的、重型的机器制造业。像高铁的机车、海洋工程，像盾构机，挖海底隧道，或者是架桥梁、挖山洞的，这些大的制造业所需要大的工程配件，东北目前在中国都占主导地位。还有东北大型的工业设备制造，包括冶金工业设备、电力工业设备制造、化工设备制造、石油工业设备制造，还有高档的数控机床。大连是航空母舰、驱逐舰的生产，还有其它的海洋先进船只制造的生产；辽宁是大中型的工业配套能力很强；还有飞机制造，沈阳飞机制造厂生产的飞机，据说未来是可以上航母的。

建国后三十年间，东北的机器设备源源不断地供应全国，运送到关内。到八十年代中后期，较之前就少一些了。但是这些年，这些基础又开始发展起来了。装备制造业是国之重器，对我们国家今天和未来高质量的发展，增强国家的经济实力是非常重要的。

第二大优势，东北的大农业。三江平原夏季温暖、土壤土层很厚，黑土地。东边是长白山，北边是小兴安岭、大兴安岭，都属于林区，中部平原地区有生态屏障，是共和国的农业基地。过去北大荒是是“棒打狍子瓢舀鱼，野鸡飞到饭锅里“，现在这些地方潜力发展起来了，2018年9月25日总书记参观了北大荒的七星农场，总书记看了机械化的、智能化的大农场，看了几公里的庄稼连成一片。东北的生态比较好，它一年种一季，面源污染、化肥农药比长江流域、南方要少得多。

东北还有很多其它优势，它的生物资源 、药材资源也很丰富，未来东北的生物制药非常有前途。所以习近平总书记就说了，不光绿水青山是金山银山，在东北，冰天雪地也是金山银山，要充分发挥东北地区生态优势和资源优势。

目前，国家正在采取一些有针对性的政策致力于东北的振兴。陆大道院士判断，如果说东北亚地区趋于和平的话，东北地区就会迎来发展机遇。因为东北地区是一个中心位置，周围的地缘政治环境一改变,东北的经济地位就改善了，东北乃至中国的发展潜力就可以向外扩散。

如何做好长江经济带的保护和开发？

中国国土开发的重点是“T字形”，沿海和长江，这是中国开发潜力空间分布的基本构架，各方面的发展条件最好的结合就是在这个构架范围之内。“T字形”战略是现如今中国经济增长的主要部分和财政的主要来源 。

长江经济带为什么成为国家的一个战略重点？成为区域协调发展总的大战略之下的一个重点区域呢？长江经济带有以下这几个优势特点：

第一点，长江经济带经济发展潜力巨大。长江是中国的第一条大河，长度6300公里，世界第三，它的水量也是第三。长江的干流从宜宾以下的三千多公里都是在同一个纬度，处于北亚热带和一部分暖温带。人们的宜居条件最好，人口密度也是比较高。杜甫有首诗中写道：“两个黄鹂鸣翠柳，一行白鹭上青天，窗寒西岭千秋雪，门泊东吴万里船。”所描述的就是杜甫从他成都的家向西边看，在他门前的岷江停着来自东吴的大船。东吴是指长江三角洲南京一带。一千三百年前，那时候的船只已经经过长江干流到了岷江、 成都了。所以长江是可以通航的，这个河流是自然通航，水量丰沛。 从宜居程度来衡量，长江在中国这块土地上的重要性非常大。

第二点，长江经济带现在是中国的现代工业最集中的一个地带，无论是在重工业、轻工业、普通的能源重化工，还是高技术产业、新兴产业。这个流域包括长江三角洲、 安徽一部分、武汉，再就是四川、成渝地区。

第三点，长江经济带的航运能力特别强。现在的长江经济带是全球最大的内河航运的航道。2016年，长江完成的航运量是密西西比河的4倍，是莱茵河的6倍。长江是中华民族自古以来民族强盛、国家统一的强大支撑力量之一。国家重要的核电设备、水电的设备、大型的重工设备在成都平原、川渝地区相当集中。这个地区崇山峻岭，没有很大的宽阔的国土地带，隐蔽性能好，西边有青藏高原作为安全屏障。所以，长江经济带在中华民族最关键的时候，可能成为很重要的一个战略后方、战略基地，作用是非常巨大的。这个战略作为国家发展的战略重点、增长的战略重点、国际交流的重点，其地位是不言而明的。

过去二十年，长江流域大开发问题也很多。问题多在什么地方呢？首先就是十多个省市自治区、十多个部门来管理长江，利用长江，觉得长江这条母亲河的承载能力是无限的，可以无限制廉价地利用。水运的成本只有火车运输的四分之一到五分之一，只有汽车运输的十分之一。大家利用水运发展能源重化工，大运量地运输能源原材料、铁矿石、水泥、矿渣和煤炭等等，就会造成严重污染。其次，人们大量发展水产养殖。三峡一输水以后，洞庭湖 、鄱阳湖，还有湖北的其它地区，养殖业发展很快，这也带来了湖水面积减少、湖水的质量变差、水生生物减少了的问题，使生态系统受到影响。第三，大量的工业排放污水，连地方工业的小开发区、县级开发区也在干流的附近，也往长江的干流里排一些污水。有些很不规范，根本不达标，有些则以邻为壑，上游污水排到下游去污染。各部门各自为政，交通部门跟环保部门，交通部门跟水电部门，交通部门跟水利部门，各个部门都谋求自己利益最大化。但是长江这条母亲河它的承载能力不是无限的，现在的长江已经成了各种问题的集聚的场所，成了藏污纳垢的一条河流。

要想解决这个问题，大家要共同解决，互相监督 ，互相协调目标，不要把各自利益最大化，要齐抓共管。

现在国民经济结构以质量增长为主，各个部门的目标也不能够增长太快，运量不能要求提高太快。种植业 、水产养殖业，要提高质量，或者合理地来分配一些水域来解决下游各省市的生态环境问题。各个省现在大量地运输，大量地争夺货源 、争夺腹地，这是无效的竞争，大家也相互埋怨。有些不达标的小企业偷排，环保部门也没有办法。上游各省觉得这个东西排到下游去，反正无所谓。

所以习近平总书记要求共抓，大家坐在一块儿共同协调目标，共同建立一个监督机制。这个目标包括限制哪些产业不能发展，比如说化工原材料、医药中间体的制造、颜料中间体、涂料中间体，还有焦化这些废水，还有农药生产、电镀生产，这些企业都应该是零排放的，这就需要互相监督。另外，生态部门要很好地协调农业。小矿山、地方企业，特别是江南有几个省小的金属矿山尾矿坝破了以后，有一些有毒的矿砂成分就污染到下游河流，最终都到长江里边来了，所以有些地方的小厂就得关停，这些措施都得要到位。宏观上要协调，目标要协调，措施要协调，管理要精细化、严格化，现在的管理完全可以做到这点。

如果长江治理好了，那不会是孤帆远影，应该是千帆齐发、万帆齐发，长江是干净的，在万里碧空之下向天际流去，未来的长江将会展示这样一个前景。（完）

文章来源：微信公众号“中国经济大讲堂”