本文源自中金公司官网

本文作者：梁红 王慧

梁红，中金公司首席经济学家

整理：经济学家圈

降税费已是当务之急

——从社保费由税务部门征收说开去

明确社保费由税务部门统一征收将改变当前“双重征缴”体制的矛盾，提高征缴效率，降低征缴成本，扩大社保覆盖面，长期看有助于缩小各地社保费率和缴费基数的差异，促进全国统筹的实现。然而，如果不同步调降费率，就将被动提升企业的经营成本，减少个人的可支配收入，在当前的宏观背景下负面影响会更加突出。

首先，将规范社保缴费基数。社保缴费基数一般是本人上一年工资，包括工资、奖金、津贴、补贴等，并以上一年社会平均工资的3倍和60%为上下限。根据2018年《中国企业社保白皮书》，社保缴费基数完全合规的企业仅占27%，31.7%的企业按照最低标准缴费。参考城镇职工基本养老保险的数据，2017年实际缴费费率21.6%，低于28%的全国标准。实际缴费基数是上一年社平工资的77%，但是扣除以下三个“合规”原因影响后，全国平均的缴费基数应该是88%:1)少数省市自主降低缴费费率或者降低缴费基数;2)城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%;3)收入超过社平工资三倍的人员实际缴费比例会低于标准，而收入低于社平工资60%的人员则会高于标准。

按规定基数上缴社保费影响范围大，会使参保企业整体的社保费成本提高 14%。从社保白皮书来看，73%的企业都会受到影响。2017 年企业缴纳的社保费合计约 5 万亿，也就是说，缴费基数规范化会增加社保征缴收入约 7000 亿，调整至工业企业口径将拖累利润总额下滑 3%;个人的税后工资降低 1.3%。不过不同企业和员工受影响程度不同，以前人为的把缴费基数降得越低受这个政策的冲击也就越大。

其次，社保覆盖面可能扩大，意味着缴费范围的扩大。2017 年底参加城镇职工基本养老保险的在职职工约 2.9 亿，对比 4.2 亿的城镇就业人员，覆盖率为 69%。根据《劳动法》“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，由税务部门征收社保费可能进一步提高覆盖率。以浙江和广东为例，社保费改为地税全责征收后，参保职工人数加速增长。静态测算覆盖率每提高 5 个百分点，将增加社保征缴收入约 4000亿元，调整至工业企业口径将拖累利润总额下滑 1.5%。分省份来看，中西部一些省份以及个体经济比较活跃的地区覆盖率较低，可能受这次政策影响比较大，而广东、杭州和厦门已经由地税全责征收，受影响较小。

下调 6-8 个点或能降低从严征收对企业的影响。过去几年征缴力度的提升抵消了降费给企业减负的影响，企业的实际社保负担反而在上升。基本养老保险的实际费率从 2014 年的 19%升至 2017 年的 21.6%，其中 2017年大幅上升 2 个百分点。强制性的社保缴存要求在某种程度上也可以看成是一种税负，现在社保费改由税务部门征收，就更是如此。根据世行数据，中国企业综合税率排名 12/189，其中社保税负排名 2/189。考虑五险一金后，我国企业的用人成本是员工工资的 1.4 倍，个人的税前收入是工资的 58%(假设 25%的税率)。如此高的社保缴存比例再加上从严征收会增加了企业的负担，不利于企业经营和投资，降低了个人的可支配收入，不利于消费，企业还可能为了降低成本而减少雇员，在当前的宏观背景下负面影响更加突出。划转国资充实社保为降税费创造了空间。计算显示目前社保实际费率可能比全国标准低 5ppt;已执行地税全责征收地区的企业基本养老保险缴费比例比全国低 6-8ppt。根据社保白皮书调查，27.34%的企业希望费率“降低 8~10 个百分点会更加合理且能做到合规”，占比最大。

社保费由税务部门征收影响几何?

新华社 7 月 20 日报道，中办国办印发了《国税地税征管体制改革方案》，其中有一条是“从 2019 年 1 月 1 日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”。8 月 20 日，国家税务总局、财政部、人社部等五部委局联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转会议，提出“在今年 12 月 10 日前完成社保费和第一批非税收入职责划转交接工作，自 2019 年 1 月 1 日起由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入”，再次明确了社保费改由税务部门征收的时间表。

明确社保费由税务部门统一征收将改变当前“双重征缴”体制的矛盾，提高征缴效率，降低征缴成本，扩大社保覆盖面，长期看有助于降低各地社保费率和缴费基数的差异，促进全国统筹的实现。然而，如果不同步调降费率，就将被动提升企业的经营成本，减少个人的可支配收入，在当前的宏观背景下负面影响会更加突出。

根据 2018 年《中国企业社保白皮书》，社保缴费基数不合规企业占比 73%。根据国发[1997]26 号、国发[2005]38 号等规定以及社会保险法的释义，我国城镇职工基本养老保险的缴费基数是本人工资，一般以上一年度本人月平均工资为个人缴费工资基数，月平均工资按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。如果本人月平均工资低于当地职工平均工资 60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费;超过当地职工平均工资 300%的，按当地职工月平均工资的 300%缴费。医疗、失业、工伤、生育费的缴费基数与养老基本一致。但是根据 2018 年《中国企业社保白皮书》，企业参保在及时性、险种覆盖面上遵守程度较好，但是社保缴费基数完全合规的企业仅占 27%，就是说 73%的企业没有按照规定缴费，其中 31.7%的企业按照最低标准缴费。

“双重征缴”体制使得不规范有了存在的可能。目前我国社保征缴模式主要有二类:

一是由社会保险经办机构负责征收，即“社保征收模式”，例如北京、上海、天津、

深圳、山东、四川等 10 多个地方;

二是由“税务征收模式”，例如河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、河南及宁波、厦门市等 22 个地方;

“税务征收模式”又可以分为两类:

1)“税务代征模式”，即由社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收，大部分税务征收的地方都是这种模式;

2)“税务全责征收”，即税务部门负责核定和征收社保费，例如广东(除深圳)、厦门、浙江。

税务部门作为征缴单位将规范社保费的征收，提高征缴力度。社保部门的特点在于熟悉各项社会保险政策和业务，贯穿了企业和个人参保、费用征缴、待遇发放及相关服务的环节。但是它无法及时和精准的掌握企业给员工工资的发放情况，因此在核定和征收社保费时，也使得企业存在不规范缴纳的可能性。而税务部门在核实缴费人数、缴费基数等基础数据方面更加具备专业优势，并且拥有成熟有效的征管手段和足够的专业人员配备，由税务部门征收社保费将提升社保征管的规范程度，提高征缴力度。

缴费基数规范化的影响

根据 2017 年基本养老保险人均缴费(¥11,701)和 2016 年社会平均工资数据(¥54,256)，我们计算了 2017 年企业职工基本养老保险的实际缴费费率是 21.6%，低于 28%的全国标准。以下三个原因可能导致实际缴费费率低于全国标准，但是这暂不受社保费由税务部门征收影响:

1)少数省市自主降低缴费费率或者降低缴费基数。例如广东省基本养老保险企业缴费费率为 13%-14%，比全国标准低了 6-7 个百分点，而且深圳基本养老保险、生育和失业保险缴费基数下限为最低工资;厦门基本养老保险企业缴费费率为 12%，比全国标准低了 8 个百分点;杭州基本养老保险企业缴费费率为 14%，比全国标准低了 6 个百分点，不过医疗保险 10.5%，生育保险 1.2%略高于全国标准。然而大部分省市都是按照全国标准来征缴的。考虑这些因素以及有条件的阶段性调降费率共影响约 2 个百分点，那么全国标准降至 26%。

2) 城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为 20%，低于全国标准。《社会保险法》规定“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户”。国发[2005]38 号规定“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为 20%”。这部分人群在总参保人数中比重约为1/4，在社会工资总额中占比约为 17%，那么这部分人群的低费率对全国标准的影响约为 1.4 个百分点，那么全国标准降至 24.6%。

3) 收入超过社会平均工资三倍的人员实际缴费比例会低于标准，收入低于社会平均工资 60%的人员实际缴费比例会高于标准。根据《全国住房公积金 2015 年年度报告》，2015 年缴存职工中，收入高于上年当地社会平均工资 3 倍的群体占 6.07%，收入低于社平工资的群体占 49.81%，中等收入群体占 44.12%。根据我们估算，高收入群体对全国标准费率的影响约为 1 个点，不过再考虑低收入群体对费率向上的影响，相互抵消后影响假设忽略不计。

那么扣除上述三个原因的影响后，全国企业职工基本养老保险标准费率应该为 24.6%，也就是说当前 21.6%的实际费率仍然偏低，这就是企业没有按照规定基数缴费导致的。换算成缴费基数的话，全国平均的缴费基数应该是上一年社平工资的 88%(=24.6%/28%)，而当前企业实际的缴费基数为上一年社平工资的 77%(=21.6%/28%)。

► 如果按照规定基数上缴社保费，企业的社保费成本相比现在要提高 14%(=88%/77%-1)。2017 年企业缴纳的社保费合计约 5 万亿，也就是说，缴费基数规范化会增加社保费收入约 7000 亿，其中企业承担 74%，个人承担 26%。调整至工业企业口径将拖累工业企业利润总额下滑 3%。

► 个人社保费率标准为 10.5%，这个在各省市间差异度不大。缴费基数提升也会增加个人社保费的支出，虽然可以税前抵扣，但是仍然会降低个人的可支配收入。根据我们测算，个人的可支配收入会降低 1.3%[=(1-10.5%*88%)/(1-10.5%*77%)-1]。

不同企业以及员工受影响程度不同，以前把缴费基数降得越多受这个政策冲击也就越大，例如未上市的中小企业受冲击程度可能就大于已上市的大企业。以前完全按照规则缴纳社保费用的企业就不受影响，但是如果人为的降低缴费基数，这在未上市的中小企业中比较常见，就会受到较大的影响，也就是 2018 年《社保白皮书》中提到的 73%的不合规企业。如果人为的把缴费基数调降至 60%的下限，也就是 2018 年《社保白皮书》中提到的 31.7%的不合规企业，那中性估计企业的社保费成本相比现在就会提高 47%(=88%/60%-1)。

社保覆盖面可能扩大，意味着缴费范围的扩大

2017 年底参加城镇职工基本养老保险的在职职工约 2.9 亿，对比 4.2 亿的城镇就业人员，覆盖率为 69%(图表 1)。

根据《劳动法》第七十二条“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”;根据《社会保险法》第四条“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费”;国发[2005]38 号规定“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”;这都显示社会保险是由政府主导建立、强制参与，由税务部门征收社保费可能进一步提高覆盖率。静态测算覆盖率每提高5 个百分点，将增加社保征缴收入约 4000 亿元，调整至工业企业口径将拖累工业企业利润总额下滑 1.5%。

以浙江和广东的例子来看，改为地税全责征收社保费之后，参保职工人数加速增长(图表 2)。浙江省于 2006 年 8 月出台《关于推进社会保险费五费合征工作的意见》(浙政办发[2006]111 号)，之后的两年参加城镇职工基本养老保险的人数加速增长;2008 年11 月 19 日广东省出台《社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》，之后的两年参加城镇职工基本养老保险的人数也出现加速增长。

分省份来看，中西部的一些省份以及个体经济比较活跃的地区覆盖率较低，可能受这次政策影响比较大(图表 3)，

例如甘肃、云南、重庆、安徽等地的覆盖率不到 50%，后者如江苏和福建覆盖率分别为 59%和 55%，也不到全国整体水平。而广东、杭州和厦门已经由地税全责征收，受影响较小。

过去几年征缴力度的提升抵消了降费率给企业减负的影响，企业的实际负担反而在上升。

虽然我国从 2015 年开始每年都有调降社保费费率的政策出台，最多为企业降低近 4 个百分点的费率(图表 4)。

然而从2014年，即城镇职工基本养老保险征缴收入不抵支出开始，社会平均工资增速逐年放缓，但是人均缴费增速却在加速提升，从实际缴费比例在2017年更是大幅提升 2个百分点(图表5、6)。

强制性的社保缴存要求在某种程度上也可以看成是一种税负，现在社保费改由税务部门征收，就更是如此。

► 根据目前的全国标准，企业承担社保费率为 30%(取中值)，个人为 10.5%，也就是说企业的人工成本是员工工资的 1.3 倍，个人的到手收入是工资的 2/3(假设 25%的税率)。再加入住房公积金(企业和个人各 12%)的影响，前面两个数字将变为 1.42倍和 58%(假设 25%的税率)。

► 根据世界银行公布的 2018 年全球企业综合税率排行榜，中国以 67.3%的综合税率在全球 189 个有数据经济体中名列第 12 位，其中社保税负排名第 2 位。

如此高的社保缴存比例增加了企业的负担，不利于企业经营和投资，降低了个人的可支配收入，不利于消费，在当前的宏观背景下负面影响更加突出，降低缴存比例已是当务之急。划转国资充实社保为降税费创造了空间。

社保费率下调 6-8个点或能降低从严征收对企业的影响。基于前文计算显示目前社保实际费率可能比全国标准低约5个百分点。参考目前已经执行地税全责征收的地区，即广东、浙江和厦门，它们的社保费率就比全国标准低。如前文所述，广州、厦门和杭州基本养老保险企业的缴费比例比全国低6-8个点。2018年《社保白皮书》显示，受访企业预期仍希望继续降低费率:27.34%的企业选择了“比目前降低8~10个百分点会更加合理且能做到合规”，占比最多;22.34%的企业选择了“比目前降低4~5个百分点会更加合理且能做到合规”，占比次多。综合来看，社保费率下调6-8个点或能降低从严征收对企业的影响。