——《构建中国绿色金融体系》报告发布

文/绿色金融工作小组

载于《中国银行业》杂志2015年第4期

当前，我国环境形势日益严峻，经济发展亟待向绿色、可持续模式转型。能否建立抑制污染性投资、鼓励绿色投资的体制机制，是转型成功与否的关键。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”，“必须建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。国务院办公厅[2014]69号文件也要求，“一行三会会同有关部门研究支持环境服务业发展的金融政策”。

但是，到目前为止，虽然有关部门在引导绿色信贷方面做了许多卓有成效的工作，但距建立完整的绿色金融体系尚远，各方面努力呈碎片化状态，许多相关研究还停留在概念层面。《构建中国绿色金融体系》报告提出了一个较为系统的关于建立我国绿色金融体系、推动绿色投资的政策框架，以及4类14条可操作的具体建议。

我国亟待构建绿色金融体系

国内外许多研究已经详细地评估了我国环境污染问题的严重性。我国城市PM2.5的年均浓度为65微克/立方米，甚至一些北方城市的浓度常年在100微克/立方米以上，远超世界卫生组织第二阶段标准（25微克/立方米）。北京大学陈玉宇教授和清华大学李宏彬教授等在《美国国家科学院院刊》发表的论文中估计，与淮河以南相比，淮河以北居民因燃煤导致的空气污染使人均预期寿命缩短了5.5年。我国有82%的人饮用浅井和江河水，其中水质污染超标的水源占比高 达75%。目前，我国耕种污染超标率达19.4%。关于污染的经济成本，早在2004年，中国国家环境保护总局和国家统计局就在《中国绿色国民经济核算研究报告》中指出，利用污染损失法核算的总环境污染退化成本占当年全国GDP的3.05%。亚洲开发银行和清华大学也在2013年的研究报告中指出，中国的空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，若基于支付意愿估算则高达3.8%。

研究表明，我国严重的环境污染在很大程度上与高污染的产业结构、能源结构和交通结构相关。比如，我国工业总产值占GDP的比重约为40%，而重工业产值占GDP的比重高达30%，可以说这个比重是全球大国中最高的。更为不幸的是，重工业的单位产出能耗和由此带来的空气污染已是服务业的9倍。我国煤炭占总能源消耗的比重高达67%，而给定同样的当量，燃煤所导致的空气污染为天然气的10倍。我国城市居民出行方式中地铁占比仅为7%，公路出行占比为93%，研究表明私家车出行所导致的空气污染为地铁的10倍以上。

因此，要实质性地改善我国的环境，不仅要依靠更强有力的末端治理措施，还必须采用一系列财税、金融等手段改变资源配置的激励机制，让经济结构、能源结构、交通结构变得更为清洁和绿色。在资源配置中，资金（即金融资源）配置的激励机制将发挥关键作用。只要资金从污染性行业逐步退出，更多地投向绿色、环保行业，其他资源（包括土地、劳力）也将随之优化配置。

我们估计，为实现绿色经济发展和推动生态文明建设的目标，绿色产业在今后5年内每年至少需要2万亿元（GDP的3%）以上的投资。根据我国近几年的政府财政支出数据和财政收入增长逐步减速的趋势，可以预计，在未来的全部绿色投资中，若政府出资占比只能是10%-15%，社会资本投资的比重则必须占到85%-90%。在目前价格体系无法充分反映污染项目负外部性和绿色项目正外部性的情况下，如何抑制对污染性行业的过度投资，吸引足够的社会资金配置到绿色产业，用有限的政府资金撬动几倍、十几倍的社会资金发展绿色经济，是建设“生态文明制度体系”的关键环节，也是我国经济结构转型面临的一大挑战。我们认为，为应对这个挑战，我国亟需建立一个“绿色金融体系”，用以引导社会资金投向与社会福利最大化相一致的绿色项目。

对构建我国绿色金融体系的4类14条建议

从经济理论看，绿色金融体系应具备三种机制来提供激励绿色投资、抑制污染性投资的经济动力。一是提高绿色项目的投资回报率；二是降低污染性项目的投资回报率；三是提升投资者和企业的环境责任感和消费者对绿色消费的偏好。基于上述框架，借鉴相关国际经验，我们提出了构建我国绿色金融体系的初步设想和具体建议。为明确政府机构和市场主体职责，可将14条建议分为机构建设、政策支持、金融基础设施和法律基础设施4类。

第一类建议涉及机构建设，这是实现绿色投资的组织保障，需要中央、地方政府资金参与和相关体制改革。一是建立绿色银行体系，充分发挥绿色银行在绿色信贷和投资方面的专业能力、规模效益和风控优势。在国家层面以PPP模式建立中国生态发展银行（政府未必需要控股），在地方层面积极试点建立民资控股的绿色银行，推广商业银行设立生态金融事业部的经验。绿色银行可通过发行绿色债券、央行再贷款等形式进行债权融资。

二是推动PPP模式绿色产业基金发展，以有限的政府资金撬动民间资本股权投资。鼓励单个PPP项目支持性政策适用于PPP模式的产业基金。合理设定绿色产业基金的组织形式和政府参与方式（GP或LP），构建有效退出机制。

三是丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖银行等对外投资和开发性机构，应宣布加入或参照赤道原则，建立高标准（不低于世界银行和亚洲开发银行）的环境风险管理制度，充分披露环境信息，大力推动对外绿色投资，维护我国负责任大国的国际形象。

第二类建议涉及财政和金融政策，需要财政部、人民银行、银监会、证监会等部门的配合与推动。一是健全财政对绿色贷款的高效贴息机制，加大贴息力度，逐步放开贴息标准限制，合理划定贴息期限，简化审批流程，可试点由财政部门委托有专业能力的银行（或银行的生态金融事业部）管理绿色贷款贴息。

二是由人民银行和银监会发布绿色金融债相关指引，允许银行发行绿色债券，为绿色贷款提供较长期限、较低成本的资金来源。研究制定允许和鼓励公司（企业）和地方政府发行绿色债券的政策。免除投资于绿色债券的机构投资者的所得税，并在贷存比和贷款风险权重等方面为绿色债券提供政策支持。简化绿色债券的审批流程，将目前由银监会、人民银行先后审批绿色金融债的程序改为“并联审批”。

三是建立IPO绿色通道。明确绿色产业和企业的认定标准，简化绿色企业IPO审核程序，适度放宽募集资金用于补充绿色企业流动资金或偿还银行贷款的金额和比例限制，对符合条件的新三板挂牌绿色企业优先开展转板试点。

第三类建议涉及支持绿色投资的金融基础设施建设，大部分可由金融机构和民间机构推动，政府和社会应该给予鼓励和支持。一是加快排放（污）权交易市场建设。在加强立法和顶层设计的基础上，推动碳交易市场双向有序发展，合理规划配额和交易机制，提高市场流动性。在重点流域和大气污染重点区域，试点跨行政区域排污权交易，建立污染排放总量与环境容量匹配性的定期评估与调节机制。

二是建立绿色评级体系，为绿色企业（项目）提供更有利的评级，以降低其融资成本。在合理确定评级标准与方法的基础上，评级公司可通过引入双评级机制启动绿色评级试点，商业银行和人民银行征信中心也应该研究和开发绿色评级。鼓励机构投资者使用绿色评级。

三是推动绿色股票指数的开发和运用，引导资本市场更多投入绿色产业。在吸收国际经验的基础上，推动绿色指数发展创新，强化绿色指数的表征性，积极推动机构投资者开展绿色指数的投资应用，开发更有针对性和多样化的绿色可持续投资产品。

四是由环保部和金融业学会或协会牵头建立公益性的环境成本核算体系和数据库，提高环境评估方法和数据的可获得性，降低投资者对绿色项目的评估成本。鼓励投资机构基于环境成本核算进行投资管理。将环境成本核算引入环境影响评价、企业环境管理、排污许可证发放等环境管理机制。

五是建立绿色投资者网络。相关政府部门（如环保部和“一行三会”）以及有较大影响力的国有投资机构（如社保基金、主要保险公司等）应参与倡议、发起绿色投资者网络，监督被投资企业承担环境责任，培育机构投资者的绿色投资能力，开展绿色消费教育。

第四类建议涉及支持绿色金融的法律法规体系建设，需要立法机构、相关部委和金融机构的配合和推动。一是在更多领域实现强制性的绿色保险，利用保险市场机制制约污染性投资并提供环境修复资金。新修订的《环境保护法》仍停留在“鼓励投保”层面，建议由国务院法制办牵头，环保部和保监会参与，抓紧制定和出台《环境污染责任强制保险条例》，细化和出台有关财税和行政许可支持政策，建立专业风险评估机制和损失确定标准，构建环境污染责任保险与绿色信贷的联动机制。

二是明确银行的环境法律责任，允许污染受害者起诉向污染项目提供资金的、负有连带责任的贷款性金融机构。以民事责任为主，行政、刑事责任为辅的原则，修改《商业银行法》，明确银行等贷款机构对所投项目环境影响的法定审查义务，确立银行等贷款人的环境影响法律责任。

三是证监会和证券交易所应建立强制性上市公司环保信息披露机制，为上市公司环境风险评估和准确估值提供基础，引导资本市场将更多的资金配置于绿色产业。具体实施办法可以分步走，首先启动污染性行业的强制披露，此后逐步覆盖其他行业。制定具体的、可量化的披露标准，发挥中介机构对环境信息披露的评价、监督、引导和激励作用，强化环境信息披露的监管与执法，使市场价格充分反映企业环境行为的真实成本与价值。

绿色金融工作小组中方召集人为中国人民银行首席经济学家马骏。目前，《构建中国绿色金融体系》报告已由中国金融出版社出版。本文原载于《中国银行业》杂志2015年第4期。