农地流转抵押融资产品创新的思考与建议

2011-08-01 09:42202

实现农村土地合规化流转是农民利用土地融资的前提,是全面改进和提升农村金融服务、加强农村金融信贷调整的重要抓手,是新形势下缓解农民贷款难、支持社会主义新农村建设的有效手段。

  实现农村土地合规化流转是农民利用土地融资的前提,是全面改进和提升农村金融服务、加强农村金融信贷调整的重要抓手,是新形势下缓解农民贷款难、支持社会主义新农村建设的有效手段。中国人民银行、银监会、证监会、保监会2010年7月28日联合发布的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》,对探索农村土地流转融资工作提出了要求。笔者就新疆博州地区农地流转及金融产品创新情况进行了调研,并提出相关思考与建议。

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  农地流转抵押融资产品创新的影响因素

  (一)土地流转尚未形成规范化市场,土地抵押融资运行环境缺失。由于目前没有形成农村土地交易市场,大多数承包经营土地的农民无法找到合适的财产向金融机构抵押获得融资,难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产,使农业生产长期处在低水平和简单的生产结构中徘徊。显然,如果允许农民以土地承包经营权进行抵押融资,则会使农村土地的流转加速,有助于土地向种田能手集中,促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置,也有助于扩大农业产业结构的调整,提高农业生产力水平。

  (二)土地作为抵押品存在的法律障碍。《担保法》第34条第三项、第37条第二项的规定表明:耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权,除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”地的土地使用权可以抵押外,其他均不可抵押。农户土地承包经营权是不能用作抵押的,流转主体很难在银行获得贷款支持。

  (三)抵押土地承包经营权变现困难。由于农村种植业风险很大,现行土地小块经营,土地承包经营权登记制度不完备,土地流转市场发育迟缓,加之在土地流转、管理过程中,土地所有人与承包人的利益冲突所引起法律关系复杂化,将在很大程度上影响土地承包经营权的管理、定价。一旦债务人不能还债,抵押权人将无法满足自身债权清偿的需要,使抵押权人贷款风险增大。另外,农地承包经营权是基于农民的社员身份从集体组织手中获得的,以无偿获得的土地向银行获得贷款,受承包使用期限的变动,变现价值的风险大。

  (四)农地抵押产权不明晰。一方面,目前虽然可以进行土地小部分局部交易,但是流转中还存在使用权的问题。种植农户及村集体土地承包经营权未办理土地流转,未在相关部门办理土地承包经营权的抵押登记手续。农民所拥有的土地使用权也即承包经营权本身存在产权残缺,集中表现为农民缺乏对土地的处分权,土地承包经营权的处置受到法律的严格限制,由于农村土地属于宅基地和承包使用的性质,做抵押后,仍然不得改变农用地的使用方式,因此价值评估起来本身就有很大的困难。另一方面,农民的土地权利不稳定,随时有被调整的风险。在土地集体所有制这个大前提下,土地的内部成员分配制及其福利性,决定了土地承包经营权天然的不完整和不稳定,银行也无法接受这种权利主体极不确定的抵押物。农民土地产权不稳定导致较高的交易成本并且使抵押权得不到应有的保护,加大了放款金融机构的风险,这是农地经营承包权不能成为有效抵押品的重要原因。

  (五)农地保险制度不健全。随着农地流转的加快,农业产业化和规模化经营的风险也在加大。在农业风险缺乏分担机制的情况下,自然灾害和市场风险将对农地抵押融资的正常运转带来风险,使得农地抵押风险概率大大提高。因此,如果缺乏完善的农业保险制度,放开农地抵押将面临风险。

  几点建议

  (一)培育健全的农地流转市场。健全的农地流转市场是农地金融发展的前提和基础。第一,做好农村土地的确权、登记、颁证工作,明晰农地承包经营权是进行流转的前提。第二,培育农地流转的主体,采取多种措施扶持专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体的发展。第三,由政府出面成立土地使用权评估机构,对需要流转的土地确定相应的土地基准价格、浮动价格和土地增长价值率,制定有关土地流转的交易置换法则,规范流转行为。

  (二)加强法律创新,解决土地流转中的法律障碍。探索土地承包经营权作为抵押物的适用性。完善《担保法》、《物权法》等法律中的相关规定,允许土地承包经营权可以作为抵押。当前农村土地使用权包括两个范畴:一方面,农户通过承包农村集体的土地获得的土地承包经营权;另一方面,农户或其他主体通过流转其他农户的土地承包经权而承接的土地经营权。这两方面共有的特征就是“使用期限”和“农业用途”,建议对《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法规禁止农村土地使用权用于抵押的条款进行修改,允许农村土地使用权在承包期限内,在保证农业用途的前提下抵押,探索如“公司+农村土地承包经营权抵押”、“财政担保+农村土地承包经营权抵押”、“保单+农村土地经营权抵押”等信贷模式。

  (三)给予农户土地承包经营权完善的物权。“一行三会”发布的“关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见”中允许对农地承包权抵押进行试点创新,利用农地抵押融资将成为必然趋势。因此,政府部门应尽快出台完善土地承包经营权登记和承包经营权证书制度,由登记机关将土地承包经营权、集体土地所有权、集体建设用地使用权等进行统一发证、登记,确认其权利。以登记的方式公示,提高公信力,为农地抵押制度奠定产权基础。

  (四)构筑贷款风险屏障。设立农地使用权抵押,是基于拓宽农村融资渠道、丰富抵押品的考虑,为农业投资和再生产提供更多的资金支持。因此,为了维护农村经济社会稳定,应积极支持和配合政府组织推动农村土地承包经营权和农房用地制度改革,按照依法自愿有偿的原则,在不改变土地集体所有性质,不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下,规范抵押流程,开展抵押贷款业务。有必要将农地使用权抵押借款的用途限制为农业投资使用;完善农村贷款抵押担保体系,明确农村土地承包经营权抵押的条件和范围。

  (五)完善农业保险,健全农村社会保障体系。加强涉农保险和涉农贷款的合作,发挥银保服务三农的作用,积极开展涉农贷款保证保险,银行应将涉农保险投保情况作为授信要素,鼓励借款人对土地进行投保,地方政府应建立涉农贷款风险补偿制度,建立补偿基金,扶持土地金融事业发展。

 

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