2011年5月7日，“新36条”——《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发【2010】13号）颁布一周年，这部旨在破除行业垄断、扩宽民间投资领域的政策文件，至今悬而未落。

　　“新36条”文件起草人之一、国家发改委投资司副司长罗国三5月19日告诉《财经》记者，与国务院文件要求相比，社会广泛关注的金融、铁路、能源和市政公用事业四个重点领域的改革，进展相对缓慢。

　　多位民营企业人士认为，部门利益和既得利益集团阻碍了民间资本进入垄断行业，并形成了一道道“玻璃门”“弹簧门”。多位受访企业和专家希望，在政策执行上，各部委要和国务院、地方要和中央保持一致，同时要有一套强有力的执行体系，避免重蹈“非公36条”——2005年国务院颁布的《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，也即“老36条”难以落实的覆辙。

　　督察四大领域

　　2010年7月，国务院办公厅下发文件，对“新36条”重点工作进行分工，任务安排分解到各部委，同时明确配套文件起草的时限。同年底，国家发改委将各部委落实情况上报国务院。据了解，完成情况并不乐观。2011年5月底，国家发改委将再次上报汇总结果。

　　从目前各部委呈送国家发改委的工作计划来看，完成情况并不均衡，“有的部门思路是明确的，也有的部门主要执行已经实施的政策，有的部门确实还没有把一些重要工作排上日程。”

　　据悉，自查和督察将是国务院下一步贯彻落实“新36条”的主要举措。承担此项工作的是国务院办公厅督查室，具体负责统筹协调工作的国家发改委投资司予以配合。

　　据了解，国务院办公厅督查室将依据分工安排，要求各部委先自查，同时派专人前往相关部门督察，目前已开始实施第二轮督察。和以往不同，这次督察重点是中央部委，而非地方。“因为打破垄断的关键不在地方，不在企业，在部门垄断。”罗国三对《财经》记者说。

　　“金融、能源、铁路、公用事业垄断很强，是下一步国办督察的重点领域。”罗国三举例说，铁路体制改革是铁道部提出方案，由发改委会同相关部门研究讨论后，再报国务院批准，目前进展缓慢。不过另一个措施——探索建立铁路产业投资基金，方案已经草拟并将很快上报国务院。

　　能源、铁路等均属传统垄断领域，由于投资巨大，规模稍小的民企往往难以涉足其中。民企多以配套服务、配套生产为主，少数涉足主营业务的也往往处于弱势地位，如没有议价权、自主权等。

　　“民资进入铁路，其间充满了曲折、反复。”中国投资协会会长张汉亚向《财经》记者表示， 计划经济时代中国铁路实行政企合一、高度集中的管理体制，实际上，铁路投资经营仍被国资牢牢把持，属民资禁区。

　　2005年“非公36条”出台后，少量民间资本参与铁路建设，如民间资本参与建设衢常铁路、石太客运专线、迁曹铁路等线路，但此后多主动减持或退出。业内专家认为，民间资本以赢利为主要目的，一旦利润预期堪忧，便会自动退出，铁路政企高度合一体制直接制约了民企赢利。

　　石油、电力等能源领域的行业垄断早为业界诟病，“新36条”首次提出鼓励民间资本进入油气勘探开发领域，以独资、控股或参股形式参与水电站、火电站建设，参股建设核电站。业内专家担忧这些政策实际作用甚微，据了解，相关配套文件的起草尚未动议。

　　一位多年研究石油的专家介绍说，以成品油仓储企业为例，虽然从数量上来说，民企占到三分之一，但是实际上这些企业规模非常小，因此说与国企匹敌、抗衡是无稽之谈。

　　“（新36条）在能源领域确实写了很多，但很多话只是给我们一些道理上的支持，比如说油气勘探开发，说实话基本上没有太多机会，因为现在都已经把区块划完了，连地下三层都被划完了。”全国政协常委、新奥集团股份有限公司董事局主席王玉锁说。

　　据介绍，油气田的区块划分十多年前就已登记完成，目前陆地油气田为中石油、中石化两大巨头掌控，绝大多数海上油气田的开发权则被中海油掌握。即使是其他实力雄厚的央企想进入，也多是无功而返。

　　中商石油委赵友山会长认为，国有石油企业不缺资金，也不缺技术，它们并没有与民企合作的动力。不过在他看来，实际上还是有合作议题可谈，例如国有石油企业开发过的油井，进入尾期后，油储量降低，开发成本较高，可以交由民营石油企业开发。同样一口油井，民营的投入成本要远远低于国有企业，因而有利润空间。

　　并不意外的落实难

　　政策落实难，“新36条”的遭遇和“非公36条”极为相似，对此一些民营企业家并不感到意外。

　　2010年5月19日，“新36条”公布不久，全国工商联组织非公有制经济人士座谈，当时与会企业家关注焦点即政策如何落实，两个小时的会议，“落实”二字被提及52次。

　　“‘非公36条’出台，当时我们非公有制企业感觉春天来了，但是之后并没有体会到春天的明媚，给大家确实泼了一些冷水。”全国工商联常委、东方美亚投资有限公司董事长郭丽双说。

　　一些业内人士概括说，民营资本进入一些垄断领域，先是进不去——遭遇“玻璃门”，进去了又被挤出来——遭遇“弹簧门”，勉强进去的还会被“大老虎（国企）围猎”。

　　中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰参与起草“新36条”，他认为多个原因造成文件落实难，原因之一是一些领域的既得利益者担忧一旦行业垄断被打破，民间资本进入，必定会增加竞争压力，影响其既得利益。在这种情况下，有的部门和企业采取各种办法，利用其对政府的特殊影响力来削减，甚至阻碍“新36条”的落实。

　　陈永杰举例说，按照中国对WTO的承诺，石油进口应允许民营企业参与，中国也兑现了这一承诺，现有十余家民营企业拿到原油或成品油进口配额，但是一些部门和央企则要求进口的石油必须列入中石油、中石化两大石油公司排产计划，否则不能进口。

　　“加入WTO时对允许民营企业拥有进口权的承诺，在实际操作中被削减了。”陈永杰介绍说，全国工商联曾连续三次为此提案，但至今未有进展。

　　此外一些部门对鼓励民间投资重要性认识不清，在出台政策时绕开了“新36条”，这导致“新36条”规格虽高，但不敌部门规定。这也造成该文件难以真正落实。

　　中国国际交流中心常务副理事长郑新立介绍说，“新36条”允许民间资本兴办金融机构，例如鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司等金融机构。但2010年6月中国人民银行、银监会、保监会出台的《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》却将这一措施消解。关于发起设立村镇银行的规定，仍旧按照之前银监会提出的要求执行，即必须由商业银行作为发起单位，且控股达20％以上。

　　“更突出的是，有关部门制定的一些行业政策实际上跟‘新36条’冲突。”陈永杰举例说，一些部门在做行业准入、提高行业集中度、淘汰落后产能以及整顿行业秩序等政策时，有意无意地以国有大中型企业为标杆提要求，在政策解读和执行时限制民间投资，排挤民营企业。

　　一些业内人士认为，这种由被改革者来主导的改革终将失败。按照既定工作安排，“新36条”政策的具体落实主要由主管部委负责，国家发改委牵头九项任务，同时承担统筹协调职能。

　　“的确，通过主管部门放权让利，落实效果不大，需要重视这个问题。文件的发布不是目的，只是起点。”罗国三介绍说。

　　央企是关键

　　在固定资产投资中，民间投资占比在逐步扩大。2011年1月－4月，民间投资占整个固定资产投资57.7％，增长速度为32.4％。同时期国有投资仅占35.1％，增长速度为16.6％，远低于民间投资。

　　但是民间投资快速增长背后也隐藏了诸多问题。民营企业和中小企业集中于高耗能、高污染、低技术、低水平产能的领域。分行业来看，在城镇500万元以上的投资项目中，民间企业投资比重超过四成的行业仍是农林牧渔业、制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、房地产、租赁和商务服务业、居民服务和其他服务业等八个行业。

　　而在金融、信息传输、计算机服务、软件业、交通运输、仓储和邮政业等领域，民间投资所占份额极低，以金融业为例，私人控股投资仅占9.6％。造成这种现象的一个重要原因即是行业准入限制。

　　国家统计局原总经济师姚景源认可这一说法。据他介绍，现代服务业在三次产业中占比过低是因为一些重要行业存在垄断，比如金融、电信、城市交通等领域民间资本难以进入，或者进入者成效甚微，导致这些领域不能适应整个国民经济的需要。

　　在姚景源看来，民间资本难以介入的领域都是经济结构战略性调整的重点。从产业结构来看，战略性调整最重要的是要加快第三产业，特别是现代服务业的发展。而发展现代服务业，最重要的是打破垄断障碍，让民间资本能够涌入。

　　陈永杰告诉《财经》记者，垄断的症结主要在央企，国资委应积极响应和主动参与配套政策的制定，应明确央企在配合政策落实过程中的责任。在他看来，“新36条”最后能否落实，国资委及其监管的央企承担一半责任。

　　据透露，国资委起草的央企“十二五”规划提出，央企要向四个方向集中，其中一个集中是要向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中。

　　一位资深研究人员评论道，此条回旋空间较大，应警惕成为进入竞争性领域的理由。

　　业内人士提醒：“新36条”应避免重蹈“非公36条”的覆辙。2006年12月，“非公36条”出台的第二年，国资委出台了国有资本结构调整和国企重组指导意见时提出，央企要在军工、电网电力、石油石化、电信等七大行业居于绝对控制地位。

　　“正是这样一个文件，使非公经济36条在很大程度上产生了执行上的冲突。”上述研究人员介绍说。