从历史纵深探索国企改革的出路

　　纵观中国近代经济史，贯穿始终的首要问题便是对经济参与主体的定位与分工，即由谁来办企业，由什么来配置资源。从洋务运动到改革开放初期，官商合办、官督商办、官办三种模式在中国历史的不同阶段此消彼长。但无论哪种模式，权力始终居于核心位置，既制定游戏规则，又直接配置资源。如果说有差异，仅在于不同历史阶段主导经济的力量在形式和程度上有所差异，而这些差异主要源于中国所处的历史阶段和当时的国际环境。

　　经济活动涉及生产、分配、交换、消费等环节，广义上的主体几乎囊括了所有的机构和个人，而经济转型意义上的主体主要指宏观层面的政府和微观层面的企业。企业根据产权归属的不同，可分为国有企业和私营企业。在全球化和市场化背景下，外资企业又是必须单独考量的特殊主体。政府在经济活动中的过于强势是理顺经济主体秩序需要解决的核心问题，因为这种强势并不是凯恩斯主义语境下的宏观调控，而是对政府的本分和经济规律的背离。政府越过了权力与市场的界限，结果是整个市场的自由竞争程度非常低，国企成为产权不清的官商结合体，私企成为权力分肥的一级食物链，外企成为游入深海的大鳄。

　　无论中国历史上的儒家文明，还是西方启蒙运动时的社会契约论，政府的本分都是维护公平正义的管理者，而不是与民争利者，所谓“政府应以义为利，而非以利为利”。因此，公共领域和资源垄断行业由政府经办，竞争性领域由民间经办，由市场配置资源成为既符合契约精神又符合经济原则的模式。中国封建社会的盐铁专营，欧美国家成熟的市场经济模式无不如此。这是我们今天比较一致的认识，但这种认识是建立在独立的民族国家和成熟的经济体系的前提下，也是中国在经过上百年探索试错并付出沉重代价后才换来的教训。关于中国企业的模式，汉学家费正清、费维恺在《剑桥中国晚清史》中指出，涵盖官商合办、官督商办、官办三种企业形式，三种形式之间，是一种不断改进的过程，表明进入近代以后，中国企业的发展形式，由起初的政府和企业同时参与，退化到后期单纯的政府直接操控。这其实是按照黄仁宇大历史的视野对中国百年企业史的一种总结，但纵使今天，国有企业仍未彻底走出历史的阴影。

　　比如，政治意义上的铁道部是国务院一个部，经济意义上中国铁路总公司是一家央企，但实质上是两块牌子一套人马，回顾历史竟然发现这正是洋务运动时期国家兴办铁路模式在今天的翻版。再如，在国企问题上一边是李荣融卸任时自诩实现了央企增值保值的“无愧于心”，一边是舆论媒体对“国进民退”和国企垄断的口诛笔伐，政府对国企的错误定位让管理者成为两头受气的风箱耗子，即便如此，像中粮收购蒙牛这样劣币驱逐良币的案例时有发生；在官商问题上，一边是政府这只看得见的手在经济活动中的如影随形，一边是每倒下一位企业家必带出一批“有问题”的官员，权力对市场的干预所滋生的腐败让权力成了人人喊打的过街老鼠，但人人又希望依附于权力而从中食利。可见，很多本该超越意识形态而无需争论的问题在现实中却与常识的距离总是很远，背离常识的结果必定是对经济规律的扭曲，而片面甚至错误的认知则容易被固化积淀成社会问题，最终又反过来挑战常识。就像国企问题上，很多在现代企业理论上荒诞可笑的事情，在现实中却成为尊重历史传统，维护政治正确性的选择，这也是研究国有企业改革不能只顾理论的与时俱进，而忽视历史的原因吧。

　　今天国企数量不但大幅减少，其规模和盈利能力也今非昔比，而私企和外企早已成为中国经济的重要力量。《物权法》、《反垄断法》等法律法规的出台，也成为市场经济的有力保障。但是，在社会稳定与意识形态的挑战下，在速度和规模的刺激下，“大政府小市场”导致资源的低效率配置甚至错误配置，“重操控轻监管”导致契约精神的缺失。产品市场化而非要素市场化让政府牢牢的掌控着经济主导权。可见，现阶段中国的市场经济尚停留在模仿的阶段，而国企因各种形式的垄断所导致的腐败和不分配利润早已成为众矢之的。今天的的国有企业改革，从某种意义上讲是改革开放以来国企改革后的“三次改革”，是中国经济体制改革从产品的市场化向要素的市场化转型的必然要求。虽然，我们已经站在全球化和中国市场经济的背景下讨论国企改革，但从历史渊源上看，国有企业实质上是一个政治与经济的混合体，国有企业的历史在很大程度上就是国家政治经济史的缩影。“国有”包含了国家、国民、国体、领袖、军队、意识形态等政治要素，“企业”包含了产品、市场、分配、管理等经济内容。因此，国有企业的改革绝不是一般意义上的企业改革，而是对政府介入程度，对国企进行定位的问题。

　　改革开放特别是邓小平南巡讲话后，改革国有企业，发展私营经济，建立市场经济成为经济改革的方向和目标。到目前为止我国的国企改革先后经历了三个阶段。第一阶段是整个80年代，由于当时在我国的所有制结构中，私营经济已不复存在，集体经济除农业外所占比重也不大，而国有经济不仅占主导，而且数量上也占主体地位，绝大部分工商企业属国家所有，国有企业的效益如何，直接决定了整个国民经济的状况；同时当时的国有企业大都采取国有国营的模式，因此我们就把改革的侧重点放在了国营企业上，提出了“搞活国营企业”的口号。其本质是在“改革、开放、搞活”的方针下，通过改革僵化的计划经济体制和对外开放，搞活整个国民经济。

　　1984年10月，中共中央作出《关于经济体制改革的决定》，提出了企业所有权与经营权相分离的理论。在这种理论指导下，国企改革的主要内容是向企业下放经营权。与这种情况相适应，“国营企业”这一概念逐步为“国有企业”所取代，自然，“搞活国有企业”的提法也逐步取代了“搞活国营企业”的提法。但无论是搞活国营企业还是搞活国有企业，都存在明显的缺陷，即没有站在系统论的角度，从着眼于搞活整个国有经济的角度来看待国企改革，而是把着眼点放在单个企业，而且是放在效益差的企业。于是在实践上，国企改革实际上成了挽救亏损国有企业的过程，许多改革措施也往往不是实质性的制度创新和经营机制的转换，而是“减利、免税、停息”等“父爱主义”的救济行为，而对于那些效益较好的企业则关心甚少，甚至“鞭打快牛”。其结果是效益差的企业没救活，效益好的企业也被累成了效益差的企业，国有企业的亏损面和亏损额不断扩大，搞活国有企业的希望并没有实现，必然导致第一阶段改革的失败。

　　第二阶段是90年代至本世纪初的国企改革。社会主义初级阶段理论，特别是邓小平南巡讲话和中共十四大关于建立社会主义市场经济新体制的理论，为人们观察国企问题提供了新的理论依据。从社会主义市场经济的角度来看待国有企业，我们就会发现原来的改革思路存在严重问题，因为在市场经济条件下，国有企业作为微观经济主体，既存在国有企业之间的竞争，又存在国有企业和非国有企业之间的竞争。在这种情况下，政府作为宏观经济管理者应当把各种企业置于平等的竞争环境中，而不能厚此薄彼。而在平等竞争中，一部分企业，当然也包括一部分国有企业，会由于各种原因被淘汰，这是经济规律作用的必然结果。因此，企图把所有国有企业特别是把所有亏损国有企业都搞活的做法既无必要，也不可能。认识的深化导致改革方针和政策的调整与完善。

　　20世纪90年代初以后，特别是1993年党的十四届五中全会以后，“从整体上搞活国有企业”的提法流行了起来。这一提法和“搞活国有企业”的提法相比较，其积极意义在于：在理论上它把国有企业当作一个整体来看待；在实践上，它使人们不再把眼光仅仅局限在那些亏损国有企业上，特别是这一概念直接导致“从整体上搞活国有经济”的提法，从而为国有企业的现代企业制度建设、资本经营、资产重组，特别是“抓大放小”等改革策略的提出提供了理论前提和依据。如果仅从国有经济本身发展的需要来看，“从整体上搞活国有经济”的提法并无可厚非。但如果从发展整个国民经济的角度看，仅仅提“从整体上搞活国有经济”则存在明显的不足，其基本原因就在于国有经济在整个国民经济中的地位和作用已经发生了很大变化。经过多年的改革，我国国民经济的一个显著特点就是形成了多种经济成份相互并存共同发展的格局。在这个格局的形成过程中，国有经济本身虽然也在不断发展，但其在整个国民经济中所占的比重却日益下降。虽然搞活国有经济依然是搞活整个国民经济的关键，但从整体上讲，国民经济的健康快速发展最终要有赖于各种经济成份的全面搞活。既然这样，我们就不能再和以前那样仅仅就发展国有经济来谈国企改革，而是站在搞活整个国民经济的角度来看待国有企业的改革问题。这是我们总结20年国有企业改革得出的基本经验之一。

　　第三阶段也应该是国企改革的最后阶段，其核心问题是国企的退出问题。政府的正确定位体现在两个层面上，首先是政府不能既当裁判又当运动员，其次才是如何当好裁判，但前者并不是国企存与废那样的形而上学，而应是国情与规律的结合。卫祥云在《国有垄断企业不宜建立现代企业制度和现代产权制度》中指出：“首先要把垄断领域的国有企业和竞争领域的国有企业区分开来，其次才能分类研究国有企业其他方面的改革。”可见，国企改革的本质并不是国企该不该存在的简单选择，而是在哪些领域以何种方式存在的问题，转型意义上的国企改革首当其冲的问题并不是国企作为一般意义企业的改革，而是国企经营管理权的改革，即国企的定位问题，而这既要考虑市场对资源配置效率的要求，更要考虑中国的政治制度和历史延续。经过多年的摸索和试错之后，区别对待和管理创新应该成为国企改革的基本思路。即商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大，收益周期长，协商成本高，不但要实行单一的国有体制，还要实事求是地探索符合国情的管理体制和激励机制，而不是叠床架屋式地复制现代企业制度。

　　国企改革不但要体现效率和公平，而且要考虑到风险与可操作性。竞争性领域国企的效率明显低于私企，其资产构成比较简单，评估与改制过程中国有资产流失和权力寻租的问题不会太大，退出后的巨额资金可通过转持全民社保基金来填补社保资金缺口。经济领域的改革支持了社会的发展，这和“以人为本”的科学发展观完全吻合，而且整个过程不存在政策和法规方面的障碍。目前来看，竞争性国企的退出是一个争议不大的问题，其退出只是时间问题，关键在于如何平衡因退出引发的利益调整，这需要决策层的勇气和政治体制改革的跟进。金融行业对民间资本的放开，不但是金融改革的应有之义，也是把惯于四处炒作的游资“蝗灾”引导为服务于经济建设的金融资本的必然选择。2010年5月，国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》正式允许民间资本兴办金融机构。这一领域需要正确引导和加强监管。非竞争性国企的转型和改革，关键在于三方面：一是该领域只能采取国有形式，二是非竞争的国企不能复制现代企业制度，三是探索科学的管理模式和激励机制是唯一出路。这需要深化认识和制度创新，也需要下文做简单阐述。

　　公共领域和资源垄断行业分属行政垄断和资源垄断，其资产价值具有自然增值和经营增值两种属性，且自然增值属性可以无限大，如果对这些领域进行价值评估必然会导致利益输送和国有资产流失，如果搞不好还存在前苏联那样巨大的政治风险。因此，这些领域必须实行单一的国有形式。这不是改革过程中的妥协，而是一种理性选择，即使西方市场经济国家，在这些领域也不是彻底的放弃国有。

　　现代企业制度的核心是“股份制”，股份只有两个基本要求，一是产权明晰且要落实到自然人，而国有垄断企业的资产是全体人民的，无法落实到每个自然人；二是企业资产可以交换、转让和出售，而国有垄断企业的资产交换、转让和出售如果遵循现代企业制度中股东多数同意原则，不但交易成本昂贵，而且根本不具有可操作性。因此，如果强行植入现代企业制度的话，制度的执行必然流于形式，而资产所有者的全体民众、资产监管者的国资委、资产经营者的国企高管这三大主体间的关系看似清晰，实则不伦不类，其矛盾难以调和。而央企“地王”频现，央企高管及员工的高薪酬和高福利又无可厚非，因为现代企业制度追求的首先是公司的治理而非社会的公义。

　　科学的管理体制必须解决以下问题。一是理顺垄断国企租金、税收、利润三者之间的关系，二是理顺国企高管的激励机制。租金、税收和利润是三个不同的经济范畴，反映的是不同的经济关系。国企改革从统收统支变为照章纳税，把税收和利润两个范畴分开了，但是，“租金”和“利润”仍然没有分开。租金属于要素价格，而利润属于经营收益。张曙光说：“由于没有资源租金的概念，由于不向占用大量资源要素的国有企业收取租金，出现了两个荒唐的结果：一是国有企业把资源要素租金据为已有，租金变成了企业利润，提高了企业的市场价值，也使得对国有企业经营者的监督和考核失去了客观的依据。一方面，如果有外国投资者参股，就可白白多得股息红利，另一方面，如果并购重组，也会发生扭曲，特别是国企和民企合资重组，必然高估国企价值。二是与此密切相关，由于国有企业将国家租金据为已有，成为经营者经营努力的成果。这样，就为一部分人无偿占用全体人民的利益打开了方便之门，资源要素租金养肥了一个庞大的利益集团”。可见，盛洪所说“国企利润来源于不缴租金”很有道理，但国家对于资源垄断行业征收远远高于普通行业的特别收益金（俗称“暴利税”）也是事实，这样的结果是各方都有怨气。因此，制定科学的租金征收标准，对垄断国企征收租金；减轻税负，实行国企私企税收标准上的统一；利润同样转持全民社保基金。这样，在理顺租金、税收、利润三者关系的同时，又体现了公平，且便于操作。国企高管往往由政治局讨论后经组织部任命产生，而且高管直接调任党政领导位置的例子比比皆是，这说明国企高管的身份主要是基于权力而非财富，那么在激励机制上理应纳入党政系统的考量，而非财富与权力的先后通吃。