为加快金融改革步伐，尽快走出危机的阴霾，过去一年中各国政府竞相出台金融立法。在系列法案和改革措施中，以《多德-弗兰克华尔街金融改革与消费者权益保护法》（下称《法案》）最为引人注目。该法立法体系庞大，内容涉及金融体系的各个部分，充分反映了美国政府对危机发生原因及改革前监管制度的检视与反思。尤其是该法中的金融消费者保护、宏观审慎监管两大改革内容对中国金融监管改革具有借鉴意义。

　　改革支柱一建立宏观审慎监督

　　王刚

　　微观审慎监管不足

　　纵观金融发展和金融监管史，主要国家的金融监管立法中，维护金融体系稳定而非确保单个金融机构的安全是监管者的主要价值取向。实现系统性稳定本身就应是金融监管题中之义。但过去几十年的监管实践中，金融监管在很大程度上体现为对单个机构稳健状况的关注，微观实体的安全在很大程度上被错误地等同于金融稳定。

　　在这种监管体系下，每个机构都承担风险，但没有一个机构可以单独采取行动有效地管理这种风险，由此引发金融系统显著的负外部性。这些溢出效应不仅随着机构自身的膨胀而加剧，而且机构间的相互传播也趋于频密，并在金融危机等极端情形下带来社会福利的重大损失，从而导致“大而不倒”形成典型的“公地悲剧”。

　　因此，传统的监管实践忽视了原有监管目标中的宏观或系统性因素，导致基于宏观的监管目标与基于微观的监管实践之间的巨大偏差。这种偏差要求我们修正原有的微观审慎监管框架，拓展监管视野，实施宏观审慎监管。

　　寻找“宏观审慎”的边界

　　宏观审慎监管的目标是保证金融服务实际供给与实体经济对金融服务的现实需求基本平衡，既要避免因为金融服务供给的波动引起实体经济的动荡，也要防范实体经济对信用和信贷需求的变化对金融业构成剧烈冲击。但必须注意不要无限扩大宏观审慎监管的边界，为此需要考虑如下几个关系：首先是经济危机和金融危机的关系。其次是宏观审慎监管、货币政策与微观审慎监管之间的关系。第三则是对监管目标实现的其他限制性因素。

　　监管实现路径

　　巴塞尔委员会在危机爆发后提出了一系列积极的改革思路，比如加强对银行交易账户的资本要求，提高资本质量，引入杠杆率指标，设计国际流动性标准等。笔者认为，以资本要求为中心的监管工具可以成为完善监管改革的重要突破口。一方面，金融机构的资本是联系风险与资产的枢纽，以资本为基础进行杠杆化操作，实现金融资源的跨期和跨境配置是金融业区别于实体经济的重要特征。对资本的定量和定性要求的松紧程度可以降低金融服务的杠杆率和价格，从而事倍功半地影响金融机构的资产负债结构与风险偏好，进而影响金融业对实体经济的金融服务供给。

　　另一方面，资本监管历史悠久，监管者有丰富的经验教训，通过对传统资本监管的修正，完全可能实现宏观审慎目标。经济扩张时期，不良贷款比例低，事后计提的专项准备小于潜在的信用风险，银行应建立动态拨备；与动态拨备制度类似，系统性附加资本同样具有逆周期特征，在经济繁荣时征收防止信用滥用，在经济萧条时减少对信用供给的阻碍。此外需要建立监管资本评估制度（SCAP）即通常所谓的“压力测试”。通过设定经济环境，最终将资本要求落实到金融机构，将宏观与微观审慎监管熔于一炉，兼顾总体信用供给的宏观目标和单个机构稳健运行的目标，实现了对单个机构的宏观审慎监管。

　　（作者单位：中国银监会政策研究局）

　　改革支柱二重申消费者保护立法

　　王振栋

　　对应于由公司部门融资引发的亚洲金融危机，此次全球性金融危机的根源在于美国家庭部门融资的金融失衡。房地产金融领域内按揭贷款的发放总额大大超出了美国家庭部门实际的偿付能力，发放按揭贷款的金融机构则将风险以证券化的方式向金融市场转嫁。基于美国立法中对投资者与金融消费者有明确的区分界定，前者指的是资本市场的参与主体，而后者则隶属于银行信贷领域，美国在金融消费者领域发起改革风暴也就在情理之中了。

　　就金融消费者的监管体制组织架构分析，金融危机爆发之前，美国金融消费者保护职责由通货管理署、联邦存款保险公司、美国联邦储备委员会、国家信用社管理机构、住房与城市发展局、联邦贸易委员会、勤俭机构监管局等七家监管部门共同负责。该消费者保护执法体制形成于上世纪70年代美国风起云涌的消费者保护运动。随着20世纪80年代后政府放松金融管制并实行金融混业经营，美国的金融体系经历深刻变化。而原有的金融消费者保护执法体制并未一同而变，带来了诸多弊端,特别是近几年来信用卡行业内任意提高费率、征收隐藏费用及住房按揭贷款市场中的诱导虚假宣传等损害消费者权益的现象尤为突出。各种侵犯消费者权益的行为不仅增加了金融风险，也严重侵蚀了社会公众对金融市场的信心。

　　基于上述原因，新法成立了专门从事金融消费者权益保护的组织机构金融消费者保护局（BCFP），并从组织人事、主要职能、问责性方面制订详细的规定。其立法内容主要有:

　　（一）从成员任命程序、财务自主权、规则制定权方面保障BCFP履行职责的独立性。在成员任命方面，BCFP主席的人选须由参议院提出并经总统任命，且总统对于BCFP主席之任命须经参议院审议通过方可生效。BCFP主席每届任期5年，非基于法定事由总统不能将其免职。另外，BCFP享有财务预算自主权，有权决定自身行政预算，其行政预算由BCFP主席独立制定后交美联储拨付。

　　（二）BCFP统一行使金融消费者保护的职责，致力于保护金融消费者合法权益。BCFP被赋予与消费者保护相关的检查与执法权力，对提供信用卡、按揭贷款和其他同类贷款等消费者金融产品及服务的银行和非银行金融机构实施监管，并对资产超过100亿美元的银行及信用机构，以及所有从事按揭贷款相关业务、学生贷款、个人小额紧急贷款，以及大型的收债公司或消费者信息报告的金融公司进行检查和监管。

　　(三)加强BCFP与其他监管者的协作。金融消费者权益保护局应加强与其他监管机构在银行检查方面的协作，以减少金融机构的监管负担。

　　（作者单位：上海财经大学法学院）

　　中国启示完善金融监管制度

　　王刚 王振栋

　　中美两国虽在市场结构、金融深化与金融创新等各方面都存在重大的差异，但《法案》体现出的金融消费者权益保护与系统性风险防范监管理念，对于完善中国金融监管制度具有非常重要的借鉴意义。

　　一方面我们应树立金融消费者权益保护理念，高度重视金融消费者权益保护工作。金融消费者权益保护事关社会公众对金融市场的信心，是一国金融市场长期稳健发展的基础。在以银行信贷为主导的金融结构下，金融消费者保护更应引起中国监管当局的高度重视。金融危机发生后，中国金融业发展一方面面临良好的发展机遇，另一方面也面临许多制约发展的瓶颈因素。能否做好金融消费者保护工作将在很大程度上影响着社会公众对于金融市场、对于监管当局的信心，决定中国金融市场能否获得更大的发展。因此，中国的金融监管应着力树立并加强金融消费者保护的理念，建立健全金融服务领域中的消费者权益保护法律制度，并加强金融消费者法律的相关执法工作，为金融市场的稳健发展夯实基础。

　　另一方面，我们应该理性看待宏观审慎监管改革，积极探索中国系统性风险的有效防范方式。笔者认为，各国建立宏观审慎监管组织的积极意义毋庸置疑，但也不应过分乐观。宏观经济运行的极端复杂性、金融风险传导的全球性使金融风险的分析甄别极具挑战，目前系统性风险监测评估、分析技术仍很不成熟，难以完全胜任这一艰巨任务。

　　具体来说，首先要对宏观审慎监管与微观审慎监管的关系要有清晰认识，避免“跟风式”改革。宏观审慎监管与其说是一种监管模式，不如说是一种监管理念，而这种理念已经很清楚地体现在金融监管立法目标中。这次金融危机反映的不是整个监管体系的失败，而是忽视宏观目标的微观审慎监管措施本身具有的内生缺陷及其不可持续性。因此，目前首要的工作是立足国情，分析宏观监管目标的具体内容和实现方式。

　　其次，提高金融监管政策工具的宏观取向，将宏观目标嵌入微观监管措施。目前，以“一行三会”为基本架构的中国现行金融监管体系所采取的政策工具与世界上主要国家的做法并无根本差异，为此，中国应未雨绸缪，避免过于注重微观审慎监管而导致的内生性风险。比如，在严格资本定义的基础上提高资本充足率要求；引入杠杆率监管制度和逆周期的附加资本要求，控制监管套利，熨平或缓解金融体系和实体经济的顺周期性。

　　最后，要加强宏观经济部门与“一行三会”的信息共享机制，探索建立宏观金融监控指标。在中国，国家统计局负责对宏观经济现状与趋势的数据收集和分析，财政部负责实施财政政策，国家发改委负责审批宏观投资计划，上述工作对宏观经济调控与金融监管目标的实现有重要的支撑作用。