中国人民银行内审司司长 杨立杰

　　2011年2月25日

　　“十一五”期间，人民银行系统各级内审部门紧紧围绕“不断加强合规性审计，积极推进内审转型”的总体思路，有效履行内部审计确认和咨询职能，充分发挥了查处违规、完善内控、防范风险、改进治理的作用，为人民银行依法有效履行中央银行职能做出了重要贡献。

　　一、不断完善内审工作组织体系和制度体系

　　人民银行党委始终高度重视内审工作，大力支持内审部门的建设和发展。“十一五”期间，各级内审部门不断加强干部队伍建设，努力提升审计人员素质。目前，人民银行已建立了比较完善的内部审计组织机构，配备并培养了一大批优秀的内审人才队伍，为内审工作有效开展打下了坚实基础。截至2010年底，人民银行系统设有独立内审部门的分支机构共384个，总行、分行、省会城市中心支行和90%以上的地市中心支行设有独立内审部门，全系统共有专、兼职内审人员3600多名，其中：专职内审人员占66%人，80%以上内审人员具有高、中级职称，一部分还具有注册会计师（CPA）、注册内部审计师（CIA）和注册信息系统审计师（CISA）资格。一支高素质干部队伍的建立和不断充实提高，保证了央行内审工作的顺利开展。

　　内审工作制度体系不断完善。“十一五”期间，内审司先后制定下发了《中国人民银行分支机构内部控制指引》、《内审工作考核办法》、《分支行授权审计指导意见》、《内审统计报告制度》、《内审业务综合系统运行操作管理办法》等一系列制度、办法。这些制度、办法与《中国人民银行内审工作制度》、《领导干部审计审计制度》、《领导干部履行职责审计制度》、《信息技术审计管理办法》、《内审操作规程》等一起，构成了比较完善的央行内审工作制度体系。制度体系的不断完善，对于内审工作有效开展、提高规范化和标准化水平、确保审计工作质量，都发挥了重要的作用。

　　二、大力开展各类审计，充分履行内审工作职能

　　人民银行内审部门确立了多种审计类型，并不断深化各类审计工作，充分发挥了内部审计在查处违规、服务管理、支持决策方面的作用。

　　一是领导干部离任审计和履行职责审计。我们将领导干部履职审计和离任审计作为内审履行职责的主阵地，建立了上级行对下级行、内审部门对同级职能部门周期循环制度。五年来，总行内审司完成了对上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行和副省级城市中心支行一个轮次的审计。按照分行对中心支行3-4年、中心支行对县支行2年一个轮次的审计频率要求，组织各级行持续开展履职、离任审计，同时，以“同级监督”形式积极开展对各级行职能部门负责人的履职和离任审计。履职审计和离任审计既重点关注审计对象履行决策、管理、控制、监督等职责以及重大事项情况，也对被审计单位整体内部控制以及各项业务、财务活动进行全面审计。通过审计，不仅促进各级行领导干部依法有效履行职责的意识，为各级行党委考核任用干部提供参考和依据，也有效促进各级行、各部门内部控制和业务管理水平的提高。

　　二是财务和业务管理专项审计。“十一五”期间，我们紧密围绕央行的中心工作，在货币政策、金融稳定、金融服务、财务管理、外汇管理等方面，共组织开展专项审计9700多项，基本覆盖了人民银行各个主要的职能部门和业务领域。比如，针对工程建设领域问题多发的社会现象，连续5年开展基本建设管理专项审计，基本覆盖了近年来立项的全部基建项目；以促进货币政策有效执行、维护金融稳定和推动金融改革为目标，先后组织开展了央行公开市场操作、农信社改革专项央行票据等专项审计；以维护人民银行公信力和提高依法行政水平为目标，连续4年组织开展了依法行政专项审计；为配合外汇管理改革和外汇业务管理需要，连续5年组织开展了资本项目外汇管理、国际收支外汇管理、外汇查处管理、外汇储备经营管理等一系列外汇管理方面的专项审计；等等。这些专项审计，涉及到各项业务的制度建设、风险管理、内部控制、业务操作等情况，比较深入、准确地掌握了各项业务、各个具体环节存在的问题，对于各部门加强业务管理、完善管理制度、强化自身监督等方面，发挥了积极的促进作用。

　　三是信息技术审计。针对人民银行信息化建设不断加快、信息技术广泛应用的实际情况，我们积极探索开展信息技术审计。先后组织对人民银行会计核算、统计监测、国库业务、信贷登记、大额支付等信息系统，对机房、网络、数据库等计算机基础设施，对科技服务外包、信息系统应急管理等科技管理方面进行了专项审计。2009、2010年，我们又在全系统组织开展了信息技术应用和系统运行管理专项审计，审计范围覆盖了信息系统管理和计算机基础设施管理的各个方面，使人民银行信息系统审计由单项审计走向全面审计，又上了一个新台阶。人民银行信息技术审计工作起步较早，经过几年的努力，已经培养锻炼了一支业务骨干队伍，信息技术审计工作在我国行政、事业单位的内审同行中处于比较领先的水平。

　　四是对直属企事业单位的审计。“十一五”期间，我们先后对中国印钞造币总公司、中国金币总公司、中国金融电子化公司、清算总中心、金融时报社、中国钱币博物馆、总行机关事务管理局、集中采购中心、反洗钱监测中心、征信中心、研究生部、郑州培训学院、中国外汇交易中心、汇达资产托管有限责任公司、中国银行间市场交易商协会等直属企事业单位和相关单位进行了审计。部分单位还审计了多次。通过审计，促进了这些单位进一步健全内部控制制度，加强财务资金管理，完善监督约束机制，更好地发挥其相关职能作用。

　　对于审计发现的问题，我们采取了严格的整改落实措施，有的责成被审计单位限期整改，有的要求其今后改进提高，更主要的是要求被审计单位健全制度、完善机制、改进管理，以防患于未然，对于比较普遍性的问题，还建议有关主管部门完善规章制度、强化管理措施。近年来，为了进一步提高审计整改效果，我们建立了审计发现问题责任落实机制，对每一个问题，都根据职责和权限，分别落实经办人员、部门负责人、单位主管领导的责任，记录在案、按责整改。通过这一措施，增强了各级领导干部和工作人员严格遵守规章制度、认真履行职责的自觉性，大大减少了有章不循、屡查屡犯现象的发生，有效提高了审计工作的效果。

　　三、积极推进人民银行内控长效机制建设

　　人民银行作为中央银行，履行着重要的职能，机构层级、数量和人员都比较多，建立健全内部控制体系至关重要，而内审部门在内控体系建设中发挥着重要作用。

　　一是制定《内部控制指引》。2006年，借鉴国际通行的COSO内部控制框架，结合人民银行实际情况，我们研究制定了《人民银行分支行内部控制指引》，为各级行建立健全内部控制体系提供了理论指导和工作框架。根据指引要求，各级行分别成立了内部控制建设工作领导小组，不定期对本行及辖区的内部控制情况进行督导、检查、反馈。《指引》的发布实施，有力地推动了人民银行内部控制机制建设工作。

　　二是探索开展内部控制审计。2008年，我们将内部控制审计作为推进人民银行内审转型的重点和突破口，积极开展内部控制审计研究和试点，制定了专门的内部控制审计方案，连续3年组织各级内审部门共对300多家分支机构开展内部控制审计。内部控制审计围绕控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监控五个要素进行，跳出了传统合规性审计模式，采取了评估、测试等新的审计方法，对内控机制的建立健全和有效运行情况进行全面评价。内部控制审计的开展，不仅提高了人民银行内审工作水平和效果，也为内审工作转型与发展打下一定的基础。目前，内部控制审计已成为我们的一种独立审计类型，进一步丰富和完善了人民银行内审工作。

　　三是全面确立内部审计人员的内部控制视角。除了开展专门的内部控制审计外，我们积极引导各级内审部门和全体内审人员，在开展履职和离任审计、财务和业务审计以及信息技术审计时，都要增强内部控制意识、确立内部控制视角。也就是说，既要善于从内部控制局部环节入手开展审计，又要善于从内控全局和动态上进行分析；既要善于查找内控措施执行方面的问题，又要善于发现内控制度和机制上的缺陷；既要善于从内部控制的角度发现问题，又要善于从完善内部控制的角度提出建议。内部控制视角的全面确立，促进了人民银行内审工作水平的提高。

　　四是持续推进内控长效机制建设。2009年，由内审司牵头，组织人民银行有关业务部门，在全系统开展了内控安全管理大检查。为开展此项检查，人民银行建立了内审部门牵头、各业务部门共同参加的内控安全管理长效协调机制。此后，我们在这一协调机制框架下积极开展了一系列工作，主要包括：进一步发挥内审过程介入、实时监督作用，积极参与基建立项审批、大额采购招标等活动；对审计发现的问题进行认真梳理，及时与有关业务主管部门进行沟通磋商，促进其进一步改进管理；对业务部门拟定的规章制度认真研究提出意见，得到行领导和有关业务部门的高度重视。通过开展上述工作，使内审监督关口前移，内审咨询职能进一步发挥。

　　四、着力推动人民银行内审工作转型与发展

　　十一五期间，借鉴国家审计“免疫系统”建设和内审行业组织关于内审转型与发展的思路，我们紧密结合人民银行实际，在推动央行内审工作转型与发展方面开展了一系列工作。

　　一是深入研究，不断理清内审转型与发展的基本思路。按照中国内部审计协会提出的“六个转变”等转型要求，在深入分析中央银行业务及其内审工作实际的基础上，我们不断梳理、形成了央行内审工作转型与发展的基本思路，主要包括：在工作指导思想上，我们提出要正确处理推动转型与促进发展、转型与准则、转型与合规性审计、转型的过程与结果、整体推进与分头探索、转型发展与人才队伍建设等六个关系，全面、扎实推动内审转型与发展；在总体路径上，明确了转型的核心是审计类型与审计内容的转变，提出了由传统财务、业务合规性审计，向风险管理和内部控制审计，进而向绩效审计转变的路径要求；在主要目标上，提出要通过转型与发展，达到拓展审计职能、改进审计方法、提高履职效能、提升人员素质的目标。上述基本思路的确立，进一步统一了各级内审部门和内审人员的思想认识，广泛调动了推动转型与发展的积极性。

　　二是深入开展“学准则、找差距、促转型”活动。我们认为、转型的过程，就是进一步理解和遵循国际、国内内部审计准则的过程。2010年，我们组织全系统内审部门深入开展“学、找、促”活动，以认真研究、深入学习国际、国内内审准则为核心，对照准则，查找差距，明确工作思路，把握工作重点。“学、找、促”活动作为部门学习型组织建设和转型发展的重要载体，得到了全系统内审干部的积极响应，在内审理论与实务方面形成了一批有价值的成果。我在《金融时报》上发表了《学习运用国际内部审计准则，推进央行内审工作转型发展》一文，系统内审干部也撰写和发表了不少内审理论与实务文章，一些论文还在审计学会、内部审计协会组织的理论研讨活动中获奖。

　　三是制定规划、抓住重点，积极开展转型课题攻关。转型与发展是央行内审部门较长时期内的一个系统工程，必须有规划、有重点、扎实推进。2010年，我们初步拟定了《人民银行内审工作转型与发展三年规划》，并确定了深化离任和履职审计、开展风险导向审计、推进内部控制和风险管理审计、探索绩效审计和资产负债表健康性审计等转型与发展重点课题。对这些课题我们采取集中攻关和分头探索的办法，广泛调动分支行参与，目前有的工作取得了一些初步进展。比如，完成了人民银行风险评估框架的专题研究，一些分支行探索建立了风险评估体系；在领导干部履职审计和业务管理专项审计中，探索开展了绩效性审计评价，有的行开始建立指标体系，采用定性和定量相结合的方式对有关事项的经济性、效率性、效果性进行评价；开展外汇储备经营管理审计、经济实体和融资中心清理收尾工作审计等，初步确立了围绕央行资产负债表开展审计的思路。

　　四是改进内审技术和手段，强化内审干部培训。转型的一个重要内容是提高审计工作的信息化水平，转型的关键是审计人员知识和技能的提高，近年来我们在这些方面也作了大量的工作。根据人民银行业务和管理信息化迅速发展这一趋势，我们积极推进内审工作信息化建设。2008年，研究开发了“人民银行内审业务综合管理系统”，构建了一个包括内审人力资源管理、审计计划管理、审计档案管理、审计依据管理、工作信息交流等功能在内的综合平台。目前已在全系统推广运用。我们积极探索并推动计算机辅助审计的开发，采购了业界比较成熟的ACL软件，在部分审计项目中进行了试点应用，取得了很好的效果。我们不断加大内审干部培训力度，举办了一系列专题培训班和审前培训班，五年来累计培训内审人员36000多人次。2010年，我们还专门举办了国际注册内部审计师资格考试考前培训班，鼓励更多内审人员考取CIA证书，努力实现“持证有本、一专多能”，人民银行内审干部正在向职业化、专家型、复合型方向迈进。

　　2011年是“十二五”开局之年，也是央行内审工作进一步转型与发展三年规划的第一年。我们将紧密围绕央行中心工作，振奋精神，扎实工作，积极探索，高效履职，充分发挥内部审计确认、咨询职能，为我国央行事业做出更大的贡献。