“十二五”规划是一年来中国最热的政经话题之一。在经济转型的节点和迈向小康社会的历史关键期，“十二五”规划是延续原有路径，还是打破窠臼，做出方向性的修改，众说纷纭。但共识是：距2020年建成完善的社会主义市场经济体制目标，只余十年时间，全局和长远的改革任务，须集中在下一个五年中完成攻坚。

　　将于10月中旬召开的中共中央十七届五中全会，应会给出一个比较明晰的答案，这次全会的主要议程，便是研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。

　　经济结构调整以及寻求发展方式的转变，是“十二五”规划的主线，而其能否落实，一定程度上取决于政府转型的速度，以及中央和地方政府在政绩考核和财税关系上能否理顺。

　　转变方式知易行难

　　“转变发展方式已讲了很多年，但依然没有取得全面、实质性进展。”国家发改委副秘书长杨伟民认为，促进经济增长方式转变的关键，是建立包括政绩考核机制、财税体制在内的有效的体制机制。“惟GDP是从”的思路要彻底转变。

　　现实情况是，“虽然高层已经意识到了问题的严重性，但要解决起来相当困难，因为中国经济结构的失衡很大程度上是由于地方政府的不当干预造成的。”清华大学教授胡鞍钢表示。

　　众所周知，中国经济的增长方式是政府主导型的，其特点是，以追求GDP为主要目标，以扩大投资规模为主要任务，以重化工业项目和热衷批租土地为主要途径，以行政推动和行政干预为主要手段。

　　1982年，中国首次提出“把经济增长转变到依靠科技进步和提高劳动者素质上来”，“八五”期间，提出了“转换经济增长方式”，“九五”计划中，更提出“经济增长方式从粗放型向集约型转变”的目标。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员张汉亚认为，转变经济增长方式的努力在“九五”期间有一定进展，但“十五”期间却出现了一些逆转。

　　进入“十一五”后，中国继续倡导转变发展方式，宏观调控、节能降耗等方面都在朝这个方向努力。但经济进入快速增长周期，特别是在2008年金融危机中经济刺激措施的作用下，中国转变发展方式的道路再度遇阻——在“保增长”的压力下，中国的粗放型发展方式得以回潮。

　　在张汉亚看来，中国面临的资源环境压力、能源压力相当沉重，一系列与粗放发展相关的社会问题在国内此起彼伏，社会保障与公共服务的欠账已到了不能不还的时候，不断压低成本的 “世界工厂”模式也遭遇挑战，这一切使中国转变经济发展方式的压力空前。

　　“贬抑公民权利，牺牲环境资源，透支未来福利的经济增长模式如果持续下去，中国未来的经济及社会发展潜力将会在短期内被消耗掉。一旦这种模式走到尽头，其带来的社会转型将是相当剧烈的。必须努力制止这种情况的发生。”中央党校研究室副主任周天勇表示。

　　周天勇认为，转变经济发展方式，首先要改革现行的干部体制，“特别是干部业绩考核和晋升选拔机制。如果这方面没有根本性的突破，那么经济发展方式转变，就可能停留在文件、口号上。”在现有体制下，经济增长率已经被简化，成为考量地区发展水平和官员政绩的重要指标。

　　不过，胡鞍钢认为，在经济结构、增长动力的惯性冲击下，一旦将经济增长与官员升迁脱钩，实际上就卸去中国经济增长的一个重要引擎，很容易造成经济短期失速，并连带产生失业及社会动荡等问题，这无疑会给中央政府带来压力。这也是2004年就提出科学发展观，但实际操作中，官员政绩考核依然重于经济增长的无奈。

　　对此，周天勇表示，“中国经济在相当长的时间内仍然是政府主导型，以权力为中心的资源要素配置模式很难被彻底扭转。”

　　在他看来，“指挥棒效应将慢慢发挥作用，历来文件中首先都是提出保持中国经济平稳较快发展，在‘十二五’期间很可能会打破这类惯例。”

　　约束性指标待优化

　　“十二五”规划，将对“约束性指标”进行优化，这是多位了解“十二五”规划制定情况人士的共识。

　　“十一五”规划构建起经济社会发展指标体系，涵盖经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务、人民生活等四个方面。

　　规划提出的22项可量化指标中，约束性指标为八项，包括全国总人口控制、单位GDP能耗降低、单位工业增加值用水量降低、耕地保有量等。

　　杨伟民透露，从执行结果看，节能、减排指标的完成情况较好，原因在于这两项约束性指标，被层层分解，同地方官员政绩直接挂钩。

　　预计到2010年年底，“十一五”规划确定的单位GDP能耗降低20％的目标可基本实现。

　　然而，地方有地方的难处。2009年开始启动的“4万亿”刺激计划，促使高能耗、高排放行业快速增长，在拉动经济增长的同时，节能减排形势却变得十分严峻，急剧的政策转向让地方措手不及。江苏、河北等地区因此出现为完成节能减排任务拉闸限电的现象。

　　“节能减排一旦成为一个刚性的政治目标，很难因时因势进行修正，由此给地方经济带来的一刀切式的冲击，容易造成很大的负面效果。”周天勇说。

　　随着经济快速发展，目前中国每年30亿吨原煤的开采量，已达到开采极限。早在2000年中国研究能源发展规划战略时就提出，到2020年，一次能源的消费总量要控制在30亿吨标准煤，实际上在2010年已经接近30亿吨。按照8％的适度经济增长速度，能源消费总量按年均增长4％进行估算，2020年能源消费总量将达52亿吨标准煤。这远远超过中国资源和生态环境所能承载的极限。

　　“现在要求到2020年控制在40亿吨标准煤，能不能实现压力依然很大。”国家发改委宏观经济研究院能源所副所长李俊峰对《财经》记者表示。

　　杨伟民认为，在此种情况下，可考虑将单位GDP二氧化碳排放强度、能源消耗两个约束性指标纳入“十二五”规划，以促进由“高碳增长”向“低碳增长”的转变。

　　弥补社会建设短板

　　社会发展失衡所带来的冲突，已经引起决策部门的关注，杨伟民表示，“十二五”规划会把社会发展摆在更加突出的位置。

　　一个显著的标志是，中国“十二五”期间，可能正式实施调查失业率，如果确实如此，今后中国政府必将把失业率列入控制目标之中。

　　调查失业率一旦实施，便不只统计城镇劳动力的失业数字，还包含已经进城务工而后失业的农民工。

　　实际上，2009年人力资源和社会保障部已经发布通知，要求劳务输入地在登记失业率时，应将已在用工地稳定就业半年以上的农民工纳入其中。

　　而目前正在进行的人口普查，也涵盖了失业的内容，或为明年实施的季度失业调查做准备。

　　国家统计局自从2005年就开始探索城镇调查失业率，每半年进行一次统计，但是该数字从未正式对外公布，其主要原因在于，现行的登记失业率和调查失业率之间，可能存在一定程度的偏差，与政府的控制目标有差距。

　　据国家发改委宏观经济研究院社会所所长杨宜勇介绍，目前实际的城镇调查失业率比公布的登记失业率大约高出1个－2个百分点，“这比社会预想的要低得多。”此前，一些民间机构和学者称，中国实际失业率超过10％。

　　1994年，中国将“待业登记”更名为“失业登记”，“城镇登记失业率”也由此开始发布。由于城镇登记失业率是目前官方正式对外公布和使用的惟一失业率指标，因此，该指标及数据被作为判断中国宏观经济形势的重要依据。

　　杨宜勇认为，“十二五”前半期城镇调查失业率可控制在7％左右，后半期控制在5％左右，整个“十二五”时期控制在6％左右。“这个数字与国际经验数据比较并不高，也不会引起大的社会震动，可作为约束性指标提出来，促使地方政府把就业问题列为优先目标统筹安排，这样也逐渐把地方政府从GDP怪圈中释放出来，从而实现经济转型和结构调整。”

　　此外，接受采访的各界人士普遍认为，“十二五”社会建设的成败取决于中国财政体制的改革，能否建立起“以人为本”的公共财政。

　　多年来，国家和地方财政支出最大的两部分为“经济建设”和“政府行政管理费用”。

　　中国社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇表示，1994年分税制实行以来，中国财政体制面临的最大难题是中央和地方在财权与事权上的不对等，地方政府财权有限，而承担的事权又大多具有一票否决威力，地方政府不得不患上“招商、土地财政依赖症”，一旦把资源税、房产税、环保税乃至遗产税等地方享有较大比例的税种明确下来，规制化后，可以扭转现在财政上的一些畸形局面。

　　中国社科院财贸所承担国家发改委“十二五”财政体制改革课题，据高培勇介绍，目前的研究思路是“按照‘一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权’的原则，最终形成中央、省、市（县）三级政权和财政体制”。

　　政府转型期待

　　中国社会面临着自1978年改革开放以来的第二次转型。这次转型与第一次转型有着本质不同，第一次转型主要完成从计划经济向市场经济的转变，而第二次转型则是需要政治、经济、文化以及社会心理等紧密配合、全面平衡的变革，其难度比第一次要大得多。

　　在高培勇看来，在过去的30年中，经济改革单兵突进，导致经济与社会变迁不同步，GDP的增长和普通民众基本生活状况改善之间的关系出现了失衡，所谓“快马拉慢车”。社会矛盾的积累和经济发展面临的形势，迫使政府转型进入深水区。

　　周天勇表示，“十二五”期间，一些高难度的改革，必将进入实质性阶段。

　　中国的贫富差距、地区差距、城乡差距的不断扩大，更重要的是，一些公平机制的缺失，让中国进入 “风险社会”。而且随着中国不断融入世界，如何在全球化背景之下，治理一个经济高速发展的“风险社会”，是中国政府面临的严峻挑战。

　　因此，政府管理模式的改善日益迫切。中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯认为，政府改革将取代企业改革，成为事关全局的改革重点。而政府改革关键就在于如何用法律来约束政府行为。

　　“中国社会的现代化转型，实际上就是一场从人治向法治的转型。未来的中国政府，要从管制政府走向服务政府，要从无限政府走向有限政府。要从集权走向分权，要从统治走向治理。”汪玉凯表示。

　　在汪玉凯看来，制定一个好的“十二五”规划并不困难，关键在于政府转型能否有实质突破。他认为，虽然早在2003年，中央即已提出政府转型，但政府转型和其自身利益问题却日益紧密地捆绑在一起。行政体制改革作为中国政经生活的具体投射窗口，在十七大报告中还被提到很高程度，社会各界都对此寄予希望。然而，该领域的改革推动并不顺利。“在社会和经济的高压下，‘十二五’期间，政府转型应有实质性的推动。”

　　周天勇认为，中国政治经济问题的缩影，绝不仅仅单纯靠行政系统自身就能够解决。目前来看，政府还没有改革自身的足够动力。

　　“改革未及时启动的结果，就是增大了未来改革的难度。在利益集团格局进一步成型和强化的背景下，未来转变政府职能，难度会明显加大，成本也会更高。”周天勇说。