交通银行首席经济学家 连平

在万众瞩目之下农行即将上市，不过一些人士对近来与银行业密切相关的地方政府融资平台的风险忧心忡忡，甚至认为我国银行业未来会因此被拖累。

我认为，这一问题的确应当受到高度重视，但应理性看待才是。

理性看待地方融资平台

首先，地方政府融资平台对于中国城市化建设和经济发展具有重要意义。近年来，随着我国城市化进程加快，对城市基础设施的需求快速增长，各地政府融资平台建立后，在加快城市基础设施建设，改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。

全球金融危机爆发以后，各级政府主导的投资发挥了中流砥柱的作用，而地方融资平台作为投资主力通过大规模融资推动城市化建设，迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势，其积极作用应当予以肯定。未来如何规范运作并发挥好积极作用引人关注。

其次，关于地方政府融资平台的界定和负债规模的统计口径模糊不清，透明度低，监管层和理论界对此存在广泛争议。关于地方政府融资平台的界定，目前人民银行、财政部、银监会都陆续出台了一些规定，但各自判断的口径并不统一，尚无标准定义。

在我看来，地方政府融资平台就是指由地方政府设立的，以国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设等融资问题的实体公司。据此判断，目前全国各级地方政府融资平台已超过3500家，其中70%集中在区县级政府。对于当前地方政府融资平台的债务规模，近期一些学者和研究机构都给出了各自不同的估算，有的高达11万亿以上。 

在目前尚无统一和权威统计数据的情况下，判断地方政府融资平台债务规模应建立在已知官方数据基础上，而不是随意性较大的估算方法。由于地方政府融资平台只有约40%左右的债务(主要是银行贷款)能够依靠自身现金流偿还，其他需要地方政府财政安排作为隐形担保和第二还款来源。因此，衡量地方政府融资平台债务状况就不能仅从企业层面考虑其作为独立法人和经济个体的本身偿债能力，还应从政府层面考虑财政收入对其债务的隐形担保。

鉴于此，我认为也可以采用融资平台贷款余额和地方政府财政收入之比来判断地方政府融资平台的债务状况。以银监会统计数据判断，2009年末地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，这个负债总额已经相当于去年地方财政收入的96%，而7.38万亿元贷款还并非是地方负债的全貌，且还未考虑未来数年的债务持续增加。另外，如果从国家层面来看，2009年7.38万亿的地方政府融资平台贷款余额约占我国当年GDP的21%。

第三，地方融资平台的数量和融资规模的过快膨胀以及操作和管理上存在的诸多不规范，引发了市场广泛的担忧和质疑。

去年以来，政府融资平台的数量和融资规模呈现“遍地开花”和“井喷”式爆发趋势，以城投公司为主导的地方政府融资平台贷款规模实现了超常规增长。

在快速扩张过程中，地方政府融资平台责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，一旦融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大风险，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单，这必然对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

　　地方融资平台负债的成因和风险

那么，地方政府融资平台负债的成因是什么，主要风险又体现在那些方面呢？

我国现行法律规定地方政府既不能发行地方债券，也不能直接向银行贷款，而我国分税制财政体制使得地方财权事权不匹配，地方政府钱少事多，地方建设中庞大的实际资金需求缺口只能通过各种融资平台来解决。而去年以来为配合中央经济刺激计划的投资任务，地方政府融资平台负债规模出现了爆发式增长，其主要风险体现在以下两个方面：

首先，持续扩张的政府平台融资大大增加了地方政府的债务偿还压力和潜在财政风险。地方融资平台会否遭遇违约风险，取决于它们的偿还能力。在绝大多数地方融资平台投资项目缺乏稳定现金流和效益性的情况下，偿还能力主要依赖地方政府的财政收入、土地出售收入和拥有的其他资产。

一旦未来经济周期下行，房地产价格大幅下挫，平台公司收不抵支，地方政府偿债能力将面临严峻挑战，不断累积的潜在财政赤字风险可能会凸显。在下级地方政府入不敷出的缺口下，财政风险还极有可能向上转移。

其次，地方政府平台融资规模非理性扩张，可能引发银行体系信贷风险。各级地方政府借用各类融资平台大量举债，绝大多数的地方政府平台信贷规模已经远远超过了平台自身经营收入承载的能力。

同时，许多地方融资平台财务信息缺乏透明度，信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平；各地财政担保评估体系落后，法规不健全，监管不到位，也给银行有效评估和防范信用风险造成较大障碍。这使得地方政府的财政风险很可能转换为银行体系的信贷风险。

地方政府融资平台的贷款，通常在前三年项目建设期只需付息，项目建成后才开始还本，因此，2012年左右，还本付息额将由2010年的1.3万亿元大幅攀升至2.7万亿元。随着集中还本付息阶段的到来，那时银行不良资产可能会随之显著上升。有鉴于此，绝不可以对地方政府融资平台掉以轻心。当前，对此幡然警醒，亡羊补牢还为时不晚。

当前地方政府融资平台快速发展隐含的潜在风险已引起了监管层和公众的广泛关注。但我认为，对此应该理性看待。地方政府融资平台隐含的局部风险不可忽视，但仅凭简单臆测，从而过分夸大风险也不可取。总体而言，当前地方政府偿债压力尚在其可承受范围之内，当前地方融资平台系统性风险可控，短期内风险集中爆发的概率不大。

一是从债务规模来看。2009年，我国近7.4万亿的地方融资平台贷款余额仅占当年GDP的21%，加上其他政府累积债务(大约6.2万亿的国债余额和3868亿美元外债余额)，合计相当于当年GDP的47%，债务率仍未达到国际普遍认可的标准；2010年债务率将明显上升，但离主要经济体普遍高企至80%以上的政府债务水平还相差甚远。可以说，我国政府债务处于国际上最稳健水平之列。

二是从偿债能力来看。未来几年，在城市化和人口红利支撑下，保守估计地方政府通过出让土地平均每年有1.2 万亿左右的收入。而随着中国经济持续回升，包括地方税收收入和中央转移支付在内的可用收入将保持稳定增长，未来每年地方政府可用收入约为3万亿元，应该说偿本付息基本没有问题。2012年以前本息额比可用收入的地方政府偿债率不会超过20%的警戒线。而且中国政府和其他任何一个国家的政府相比有独特的优势，即中国政府的资产非常丰富，除土地外，另外还有很多可变现的国有资产，这是西方国家所不具备的。

三是中国经济的稳定运行和良好前景有利于地方债务风险的逐步释放。随着中国经济的持续恢复和快速增长，地方政府可支配的财力也有望持续增加。尤其是作为地方政府主要收入来源的房地产行业，仍是我国的支柱行业，未来会有较好的发展空间；土地和房产的价格仍有可能稳步上升。未来各级地方政府仍有一定的时间和空间来控制债务风险，存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放的。

　那么，地方政府融资平台负债中有多少是来自银行的信贷资金？我们应采取哪些举措防控可能的风险？

我国地方政府融资平台负债的大部分都是通过银行信贷获得的资金，许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占比更高。我们认为无论是从政府财政实力，银行风险控制能力，风险承受能力角度看，当前银行贷款风险的可控性都远好于上世纪90年代。基于中国自身的背景，政府融资平台贷款的风险应从全局和动态的角度看，政府融资平台的债务出现大规模坏账的可能性很小。目前商业银行对地方政府融资平台贷款风险的首批排查基本结束，根据已掌握的情况来看，银行地方融资平台贷款系统性风险整体可控，但不排除个别大行和一些中小银行过多涉及县及县以下融资平台贷款业务，从而积聚了不可忽视的信贷风险。

虽然目前政府融资平台贷款风险整体可控，但在操作层面上，结合当前形势，银行仍要高度重视风险防控。对于存量贷款，银行需要及时按照相关政策进行风险排查，对于有风险隐患的资产要及时采取风险应对措施。对于新增贷款发放，银行要遵循商业化和差异化的原则，更多关注项目未来收益情况，尽量选择具备自偿能力的贷款项目和短期授信。项目审查时，银行应严格按照商业银行信贷业务流程，对项目资本金出资能力进行客观评估，审慎评估第一还款来源的可靠性、充足性，第二还款来源的合法性、可实现性，另外，要加强贷后管理，进一步完善担保。

放到更大的范围来考虑，我认为，未来防控和化解地方融资平台风险主要可从透明、降速、规范和创新等方面入手。

首先是引导和规范地方融资平台发展，控制融资平台融资规模的过快增长。这需要尽快建立和完善地方政府融资约束机制和授权制度，合理安排地方政府投资规模，优化投资结构。地方融资平台的融资行为要根据各地经济发展状况，以及财政收入状况，来合理确定自己的融资规模，坚持量力而行，不要盲目扩张。另一方面，地方政府平台融资既要控制规模增长过快，真正将过快的增速降下来，使之处在合理的水平；同时也要注意区别对待，有保有压，不能简单“踩急刹车”和 “一刀切”，以免损害地方经济发展和国家发展规划的落实。

其次是提高地方财政及债务信息的透明度，打造“阳光融资”的地方融资平台发展道路。这需要建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强政府融资平台运作的透明度；还要建立地方政府融资平台债务情况的公开披露制度，促使地方政府隐形债务明晰化；针对监管力度不够的现象，要加大投融资行为的监管主体建设，建立健全地方政府监管机制。

三是通过积极探索地方政府直接发债等途径，拓展地方政府平台直接融资的渠道。国家应尽快制定并出台相关法规、政策，以使地方政府直接发债有法可依；要加快确立针对地方政府各方面的情况的合理信用评级标准；先试点，后推广。初期可选择财务状况较好、偿债能力较强的地方政府进行试点，再向其他满足发债条件的地方推广；建议地方政府先发行市政债券，因为市政债券是以市政建设项目的未来现金流为偿还依据，具有相对稳定的收入来源。除了直接发债以外，拓展地方政府平台直接融资渠道还要充分发挥资本市场的作用，尝试股权融资方式、产权交易方式、资产证券化等多渠道募集资金，努力减轻地方融资需求对间接融资体系的压力，降低银行业的风险。 我认为，通过上述各项举措的逐步落实，我们可以在很大程度上化解地方政府融资平台债务给银行业带来的潜在风险，防止其风险的集中爆发；经过三至五年的努力，使这一问题回归到正常的状态。这样，我们就不必因此而再对银行业忧心忡忡了。我相信，地方政府融资平台不会成为中国银行业的“滑铁卢”。