■纵论全球金融监管改革大趋势之一

　　美英引领金融监管改革新趋势

　　□中国社会科学院金融研究所课题组

　　美国金融监管改革开启改革潮流

　　当前的美国金融危机被认为是自20世纪30年代“大萧条”以来最严重的经济危机。纵观这场危机，美国政府及其金融监管机构对危机的产生和扩大负有不可推卸的责任。在金融危机的阴影弥漫之际，人们对美国现行金融监管体系的质疑愈演愈烈。面对外界对美国金融监管体系的批评与改革的呼声，奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础：重建金融监管》的改革方案。这一改革方案反映了美国政府对于其金融市场和金融监管体系的新认识，在一定程度上昭示了全球金融监管体系发展的理念与趋势。

　　1999年美国通过《金融服务现代化法》，由此美国的金融监管形成“双重多头”的模式。在这种模式下，州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售。美国多重监管体制的形成，根植于美国文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”理念以及孜孜以求于监管者之竞争格局的形成。

　　第一、“双重多头”监管模式遭诟病由来已久。

　　金融危机发生之前，美国的这种“双重多头”监管模式就承受着众多的质疑。主要有两个方面：

　　监管成本高企而效率低下。英国金融服务局在2004年的报告中，比较了美国、德国、法国、香港、爱尔兰和新加坡的金融监管成本后得出，美国的监管成本居各国之首。美国金融服务圆桌组织在2007年发表题为《提升美国金融竞争力蓝图》的报告，该报告也认为“美国的监管成本非常昂贵”。2006年，美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元，大约是英国的9倍。该报告还认为，美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%-12%，改革美国的监管架构“不是要减少监管机构，而是要创造一种按照风险分配资源，以风险为本的监管”。报告建议“美国全部监管机构都要建立原则导向监管的方法”。

　　监管重叠与监管真空并存。美国货币署模拟了经营所有金融业务的“全能金融控股公司”，结果发现，有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有9家。在实际运行中，根据货币署对花旗、摩根大通的调查，对这两家集团有监管权的机构远远超过该数字。

　　以花旗银行为例，它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管，还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还会因同一件事、在同一个部门不停地接受不同监管机构的现场检查。

　　就监管真空而言，像CDO（债务担保证券）、CDS（信用违约掉期）这样的金融衍生产品，到底该由美联储、储蓄管理局还是证券交易委员会监管并没有明确的法律规定。多头监管的存在，使得没有一家机构能够得到足够的法律授权负责整个金融市场和金融体系的风险，此次美国次贷危机，即是美国联邦和各州金融监管部门激烈争论谁应当实施监管而留下监管真空的一个典型例子。

　　第二、美国对萨奥法案矫枉过正带来了金融市场的过度竞争。

　　虽然安然事件已经过去7年，但安然事件给美国金融业带来的影响却始终没有停止。作为美国金融业发展的分水岭，安然事件促成了《萨班斯奥克斯利法》的出台，但是萨奥方案高昂的执行成本显然阻碍了美国金融体系的竞争力。

　　2002年7月正式出台的《萨班斯-奥克斯利法案》主要内容包括：设立独立的上市公司会计监管委员会，负责监管执行上市公司审计的会计师事务所；特别加强执行审计的会计师事务所的独立性；特别强化了公司治理结构并明确了公司的财务报告责任及大幅增强了公司的财务披露义务；大幅加重了对公司管理层违法行为的处罚措施；增加经费拨款，强化美国证券交易委员会（SEC）的预算以及职能。

　　但是，萨奥法案的出台，恰逢美国金融体系竞争力下降之时。萨奥法案出台的初衷是为了杜绝类似安然的严重公司造假案例，但是保尔森指出“尽管这样的法案有必要”，但萨奥法中规定的会计准则“在实施过程中可能带来不必要的成本，给我们的经济带来新的风险”。就连伦敦金融城市长史达德2007年访问上海时就打趣称,“美国的《萨班法》是让伦敦超越纽约的最好帮手。”

　　自该法案2002年推出以来，美国股票市场发行量明显下降，而“很大一部分”遵守萨奥法案的时间和财力原本可以用于创造新就业和为股东创造更大价值。根据波士顿研究公司AMR统计，仅在2006年，美国上市公司用于遵守萨奥法的成本就将高达60亿美元。2007年完成的统计数据显示，美国两家主要的交易所在首次公开发行(IPO)方面占有的全球市场份额，从2000年的48.5%下降到2006年的17.6%,已经远远落后于英国和中国。在世界范围内,美国正在丧失其股权市场的主导地位。因此，连保尔森也不得不呼吁：“404条款应该通过一种更有效率和节省成本的方式来实施。”

　　实际上早在2002年，由于欧元启动以来的强劲升势和欧洲区资本市场的迅猛发展，造成欧元债券市场规模已经超过美元债券市场。特别是2006年香港和伦敦两地股票发行总量已经超过纽约的事实，使得美国已经开始重新审查其金融监管框架，并同意放宽“安然事件”以后出台的《萨班斯法案》有关企业财务报告的规定，同时也促成了美国放松金融监管的决心并与2006年出台了《金融服务管制放松法》。

　　这也是安然事件后美国担心过多的金融监管可能损及本国金融市场竞争力而没有实施严格监管的主要原因。因此发达国家金融市场的过度竞争也是引致本次金融危机的重要原因。

　　第三、美国金融改革帷幕开启。

　　《金融监管改革》方案涉及金融业的各个领域，包括金融机构、金融市场、金融产品以及投资者和消费者等，堪称“大萧条”以来美国最雄心勃勃的金融监管改革计划，其主要内容包括以下几个方面：

　　第一、强调“无盲区、无缝隙”的全面监管理念。此次改革方案清晰地体现出“无盲区、无缝隙”的全面监管理念。从金融市场看，原先主要注重场内市场监管，对场外市场关注不多，主要依靠行业自律。改革方案强调场内场外监管全覆盖，以弥补市场中存在的监管漏洞。从金融机构看，改革方案扩展了金融监管覆盖的机构范围，消灭监管中存在的死角。如要求所有对冲基金的管理人都要在证券交易委员会登记注册；要求所有参与场外市场交易的金融机构除满足规定的资本金外，其出售和持有金融衍生品的头寸也受到限制。从金融产品和服务看，改革方案强化了对资产支持证券和其他金融衍生产品的监管。改革后，所有金融衍生产品交易都要按规定保存记录并定期汇报。另外，所有的标准化金融衍生品产品及服务需在透明且接受监管的场所完成，并在监管之下进行集中清算。

　　第二、加强对具有“系统重要性”金融机构的监管。改革方案赋权美联储来监管规模较大、关联较深的以商业银行、投行业务为主的金融控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的企业；并通过维持较高的资本充足率、限制高风险投资和过多地提高杠杆率等措施，维护金融市场的稳定。对于美联储来说，获得上述监管权力意味着其成为改革后美国金融监管体系中的系统性风险监管者，美联储可以系统风险监管为由，将其监管范围扩大到金融系统的任何角落，其作用和权威将得到极大加强。

　　第三、着力解决金融监管机构之间的协调与制衡问题。在金融混业经营发展趋势下，分业监管在高复杂、高关联的金融体系中难以有效实施，监管“重叠”与“缺位”并存问题严重。而强化金监管机构之间的协调能力是解决问题的重要手段。改革方案提出应设立一个由财政部主管的，包括美国证监会、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局及其他银行监管机构组成的金融服务监督理事会，负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管争端、鉴别系统性风险并对其他监管机构进行风险提示。特别重要的是，该理事会有权从任何金融机构处获得所需信息，并要求其他监管机构对其提示风险做出反应。同时，为避免美联储监管权力过于膨胀，改革方案还赋予该理事会监督、指导美联储进行监管的权力，以此形成监管机构之间的制衡框架。该理事会有权甄别哪些金融机构可能产生系统性风险，而美联储也必须通过该理事会获得财政部的书面许可，方可行使其系统性风险监管者的职责。

　　第四、构建更为完善的投资者和消费者保护体系。针对美国现行的金融监管体系对消费者和投资者利益保护不足的问题，改革方案主要提出三方面内容：一是新成立一个独立的消费者金融保护机构，使消费者和投资者免遭金融系统中不公平、欺诈行为的损害，该机构将拥有与其他监管机构同样的权力，包括制定规则、从事检查、实施罚款等；二是从增强透明度、简单化、公平性和可得性四方面进行消费者保护改革；三是加强对投资者的保护，推动退休证券投资计划，鼓励储蓄。

　　第五、确立政府在危机处理中的核心地位。在此次金融危机中，由于缺乏法律授权，美国政府难以采取及时有效的措施维持金融体系的稳定。针对这一问题，改革方案提出应赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。当系统性金融机构发出破产信号时，美国政府有权将其收归国有并对其分解拍卖，以避免重蹈雷曼兄弟倒闭的覆辙。具体来看，改革方案要求事先为大型金融机构的倒闭提供一套成形的解决方案，使政府可以自主决定如何处理危机、避免产生市场恐慌。同时，要求修改联邦紧急放贷条款，以增强美联储的危机反应能力。

　　第六、提高国际监管标准并促进国际合作。此次金融危机的蔓延与美国在国际金融体系中的地位密切相关，也因此引发了国际社会对美国金融监管体系的批评及要求加强国际金融监管合作的呼声。改革方案对此做出了回应，表达了美国政府愿意加强国际金融监管合作，及支持主要国家之间危机救援与互助的立场。为此，改革方案共提出了11项具体举措：一是敦促改进新资本(0.188,0.00,1.08%)协议的框架以适应更高的监管需要；二是加强国际协作改进对全球金融市场的监管；三是建议金融稳定委员会与国内监管部门一起加强对较活跃的国际金融机构的监管；四是改革全球危机防范与管理机制；五是加强金融稳定委员会的能力建设；六是加强全球范围内的审慎监管；七是拓宽监管范围；八是建议全球监管者完善补偿机制，鼓励微观主体长期投资并避免过度承担风险；九是加强全球范围内的反洗钱举措和对恐怖主义金融活动的监管；十是改进会计标准；十一是加强对评级机构的监管。通过以上措施，美国可以继续巩固其在全球金融政策协调中的领导作用，并增强其国内政策与G20共识间的一致性。

　　改革方案一经公布，立即引起各方的激烈评论。国际货币基金组织对外关系部主管阿特金森6月18日表示，IMF赞成奥巴马政府加强金融监管的努力。阿特金森称，“我们欢迎美国政府加强金融监管的计划。IMF一直主张增加对系统性风险的监控，并鼓励金融监管者加强跨国界协调。虽然很多国家的政府计划都须经国会批准，而批准程序可能是一个漫长的过程，但计划本身已是迈出的重要一步。”

　　改革方案也引起了许多尖锐的批评。美国商会首先站出来表示反对：“我们对这项计划感到失望。虽然政府已经提出了几项积极的建议，但从整体来看，该计划只不过是增加了监管体系的层次，而没有解决潜在的基本问题。”对于方案所提出的提高大银行资本充足率要求、加强证券经纪人业务监管等内容，各方也表示了强烈的反对。美国伟凯律师事务所合伙人表示：“如果美国政府对银行业资本充足率提出过高要求，将产生十分严重的问题，这涉及到金融机构的运营成本。”针对新方案将赋予美联储更多权力，立法者质疑，谁来监管权力过大的美联储？如果不是联储从2003年底以来实行极度宽松的货币政策，也不会出现巨大的房地产泡沫。如果不是因为创造了过多的流动性，也不会有足够的力量来扭曲房地产市场和最终受害的金融体系。参议院金融委员会资深共和党议员理查德·谢尔比说，作为一个监管机构，美联储“做得非常失败”，如果让它再负责监管系统风险，对它来说，责任太大。现在流程已经转向了美国国会，新计划的一个原则已经令一些议员感到不舒服，即授予美联储更多的权力。

　　英国金融监管改革的新趋势

　　作为全球性金融中心之一，英国在此次危机中所受到的冲击也极其严重，因此它也是推进金融监管改革方面最为积极的国家之一。在此次危机发生之前，英国已经建立起了一套相对完备的金融监管体系，其特征是基于《金融市场与服务法案》，通过统一的机构实现对金融市场的全面监管。它所受到的冲击主要是外源性的，所以其改革在对现有体系进行修补与微调的同时，更多地将重点放在了国际金融监管合作方面，以体现英国的利益诉求，巩固伦敦国际金融中心地位。

　　2009年2月，英国议会通过了《2009银行法案》，2009年7月8日，英国财政大臣达林公布了《改革金融市场》白皮书，英国金融监管改革的内容主要体现在这两份文件中。

　　设立专门机构，强化金融稳定目标，高度重视对系统性风险的监管。针对本次及金融危机，英国政府强化了金融稳定目标。由《2009银行法案》和《改革金融市场》白皮书分别提议建立两个专门机构，从两个层面来加强金融稳定工作。

　　《2009银行法案》中明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），与英格兰银行已有的货币政策委员会（MPC）平级。该委员会由英格兰银行行长（担任主席），两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。

　　《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。“金融稳定理事会”将替代原有的常务委员会。由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成，由财政大臣担任主席。这三个机构的人员将定期会商，报告并讨论与系统风险和金融稳定相关的问题。新的“金融稳定理事会”的目标是分析和调查英国经济金融稳定中出现的风险，并做出反应。该理事会每年定期召开会议，讨论系统性风险的评估并考虑需要采取的行动，并定期发布一些重要的出版物，如半年度的《金融稳定报告》以及《金融稳定理事会年度金融风险展望》，以表明其态度和观点。该理事会在必要时会召开会议讨论威胁金融稳定的具体行业和公司的风险，对监管行为进行协调和干预。

　　系统性风险是政府干预的一个重要领域，也是金融稳定的主要目标，因为风险一旦发生，仅仅依靠自由市场的参与者自己来管理风险是不可能的，甚至可能在他们自我保护本能的驱动下，对金融系统的稳定产生相反的不利影响。英国有许多全球经营的大型金融机构，它们的失败会给整个金融体系造成巨大的冲击。同时作为全球性金融中心之一，英国也非常容易受到在其金融市场中开展业务的大型跨国金融机构所带来的系统性风险的威胁。因此，英国的金融监管改革方案特别强调对系统性风险的监管。《2009银行法案》赋予英格兰银行保障金融稳定的新的政策工具，如授权英格兰银行对银行支付系统进行监控的职权以及对问题银行的流动性支持等措施；赋予英格兰银行在政策操作中更大的灵活性，如在流动性支持时，可以采取非公开的方式秘密进行等。

　　另一方面，在《改革金融市场》白皮书中则强调通过英国金融服务局的监管执法来降低系统性风险的危害，包括：加强对具有系统重要性的大型复杂金融机构的审慎性监管，通过改进公司治理机制，提高市场透明度和其他激励性措施来强化市场纪律约束；强化对具有系统重要性的批发金融市场，尤其是证券和衍生品市场的监管；加强市场基础设施建设，抑制过度信用条件要求，防止过分的风险承担行为，以降低金融传染风险，平滑金融系统与实体经济的波动；强化英国金融服务局在监控、评估和缓解由于金融体系中的相互关联所导致的系统性风险方面的职能。

　　明确监管当局在危机银行处置中的权限和程序。在危机发生之后，监管当局缺少有效的手段对失败的金融机构进行处置以防金融风险扩散。为了解决这一问题，《2009银行法案》建立了特别处理机制来干预和处置问题银行。在该机制中，财政部、英格兰银行和金融服务局三大机构分别承担着不同职责，共同协调采取相应措施。

　　在这一框架中，首先由金融服务局确定是否对问题银行启动特别处理机制。作为监管部门，金融服务局通过对问题银行具体情形是否满足（以及将来能否满足）基本监管标准进行评估来确定，当然在评估中也需要听取英格兰银行和财政部的意见。一旦SRR启动后，则由英格兰银行负责问题银行的整个处理程序，并协调财政部、金融服务局以及金融服务保险计划公司采取流动性支持等相应的具体措施。在处理进程中，涉及公共基金、国际债务以及国有股份等业务时，则需要财政部的批准。在处理进程中，涉及公共基金、国际债务以及国有股份等业务时，则需要财政部的批准。为了避免金融监管中的冲突，金融服务局不对机制中具体问题的处理承担责任。

　　SRR的处理操作方式有三种。一是私人部门并购，即把问题银行的全部或部分业务转让给其他私人企业；二是引入过桥银行，即由英格兰银行设立一家全资拥有的公司（过桥银行），将问题银行的全部或部分业务转让给该公司，三是暂行性国有化，由财政部指定的公司或者全资拥有的公司来接收问题银行的业务。新法案对处理过程中有价证券、股份等各类财产业务的具体转让进行了明确规定。在第三种情况中，由于涉及公共资金，问题银行业务的具体转让由财政部决定。

　　此外，与美国专门制定有银行破产法不同，英国没有一直制定专门的银行破产法律，银行破产条件和程序一直按照普通破产法（1986年破产法）来执行，为了更有效地处置陷入破产境地的危机银行，《2009银行法案》还建立了整套的银行破产程序，规定银行破产的基本条件有三个：已经无力或者将无力偿付债务、银行破产符合公共利益以及银行破产合乎公平。同时，银行破产的申请只能由英格兰银行、金融服务局和财政部提出，按照《1986年破产法》的有关规定向法院提出申请，并同时提出具体的清算人。法院决定银行破产的清算人后，建立由英格兰银行、金融服务局、财政部分别派人以及债权人代表、存款保险机构（FSCS）代表等组成的清算委员会，来具体负责银行破产中的相关事务处理。

　　改善金融监管部门之间的协调。《2009银行法案》规定了有关金融监管部门在信息共享等方面职权，规定金融服务局可获得英格兰银行和财政部在金融稳定方面的监管信息共享，同时要求加强与存款保险机构等在特别处理机制进程中的有关协作等内容。《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。“金融稳定理事会”将由英格兰银行、英国金融服务局和财政部组成，由财政大臣担任主席。这三个机构的人员将定期会商，报告并讨论与系统风险和金融稳定相关的问题。

　　加强金融消费者利益保护。金融危机不可避免地会削弱金融体系的功能，使得消费者，尤其是个人和小企业，无法得到所需的金融服务。这种状况不仅会伤害金融消费者的利益，也损害了它们对于金融市场的信心。为此，《改革金融市场》白皮书提出，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务；金融机构应该为消费者提供易于理解的高透明度金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权提起代表诉讼，向金融机构追讨损失；为了更好地保护存款者的利益，应该对存款保护安排做进一步的改进。

　　强化国际和欧洲监管合作。作为全球金融中心，英国金融风险的来源远不限于本国范围，而对来自于外部的金融风险，英国金融监管当局则无能为力。因此，国际金融监管合作对于英国金融体系稳健运行意义重大。为此《改革金融市场》白皮书从下列几个方面提出了强化国际，尤其是欧洲金融监管合作的措施：各国国内金融监管体系的可靠性是全球金融稳定的基础，因此需要通过统一的监管标准和措施来提高各国金融监管的水平，防范监管套利所带来的金融风险；加强以金融稳定委员会（FSB）为核心的国际金融监管架构的建设，更有效地在世界范围内确认和防范潜在的金融风险；欧洲金融一体化的发展使得其内部的金融风险传染的可能性大大增加，因此欧洲范围内的金融监管合作需要得到特别的强调；作为全球性金融中心，英国金融服务局的金融监管需要有国际视角；加强跨境监管合作，这其中的一项重要内容是国际金融风险预警系统的建设；作为危机处置的一个重要组成部分，跨国金融机构的危机不是单一国家就可以有效处理的，需要跨境合作。

　　《改革金融市场》白皮书一经公布，便受到了英国银行协会等的支持。支持者认为，金融监管改革不能损伤英国金融业在全球市场中的竞争力，过于严苛的监管，将会束缚金融服务业灵活经营的能力，导致其竞争力下降。但是，媒体和分析人士普遍认为白皮书安于现状，过于温和，不够激进，丧失了一次结构性改革的时机。包括英国《经济学家》杂志在内的一些媒体对于白皮书没有就改革银行资本充足率等问题拿出更实质计划表示不满。自由民主党财政发言人文斯·凯博嘲笑这份“白皮书”应该叫做“白纸书”，认为并没有提出任何有价值的改革方案。英格兰银行行长默文·金曾提出应将传统银行与投行分别置于不同的监管和保护体系之下，而白皮书也没有采纳这项建议，更没有提出独创性的其它方案。明年是英国的大选年，影子财相奥斯伯恩已经暗示，一旦保守党上台，会提出自己的改革方案，将比白皮书更为激进。

　　从上述各方的反应来看，白皮书中所提到的各项金融改革能否付诸实施，还需要经过议会的激烈辩论，甚者会受明年的英国大选结果的直接影响。

　　本课题系李扬主持的2007年度国家社会科学基金重大项目课题阶段性成果。

　　课题负责人：李扬、胡滨；课题组成员：王国刚、殷剑峰、全先银、程炼、尹振涛、汤柳、宣晓影、闫小娜、孙爱林。