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编者语：面对重大灾害，除了监管政策应给予相应的支持，金融机构也应提前做好风险防范准备。从海外经验来看，美日等发达国家金融监管机构都在此前的摸索中形成了针对自然灾害等突发事件相应成熟、完备的响应体系。而这些国家的金融机构也针对各类突发事件形成了业务连续性计划（Business Continuity Plan），确保遭遇各类突发事件时金融机构能继续提供关键金融服务。相信这些经验也能为我国监管机构、金融机构未来能更为系统化的应对各类突发事件有所启示。敬请阅读。

文/陈昊、鲁政委

供稿单位/兴业研究

新型冠状病毒肺炎疫情发生之后，人民银行、银保监会、证监会等监管部门从信贷、金融市场、外汇等多方面出台监管政策，助力防控疫情。在考察了美日等发达国家的经验后，我们发现部分发达国家在面对自然灾害时监管出台了相应政策，监管与金融机构也形成了较为体系化的应对政策。

2011年日本311地震海啸灾害发生之后，日本金融厅(FSA) 会同日本银行(Bank of Japan)等监管机构共同出台了多项政策，应对灾害对金融消费者和金融机构所造成的影响。值得注意的是，根据311地震受灾情况，日本监管机构放宽了政府对金融机构注资的标准，对受灾严重地区的金融机构通过财政资金直接注资。2016年4月14日熊本地震发生之后，日本金融厅同样采取了一系列监管政策，应对地震灾害造成的危害，其中既包括了便利金融服务的要求，还包括了延期受灾金融机构监管报表等的报送。

在美国，针对2005年卡特琳娜飓风所造成的危害，以货币监理署(OCC) 为首的监管部门通过灵活调整监管政策的方式支援了防抗灾害影响。值得注意的是，为了更好地常态化应对自然灾害所造成的影响，美国议会还出台了专门的法案。除此之外，为了规范化的应对灾害可能造成金融机构运营的影响，OCC在2012年即已发布了《应对法定假日和自然灾害:针对自然灾害和其他紧急情况的监管指引》。此外，OCC和FDIC也在其官方网站上设立了自然灾害对银行运营影响专门栏目，常态化的对地方金融机构受灾害影响的相应监管政策倾斜进行发布。

面对重大灾害，除了监管政策应给予相应的支持，金融机构也应提前做好风险防范准备、设置业务连续性计划(Business Continuity Plan ,BCP)。由于大流感疫情的特殊性，美国监管机构还对金融机构如何提前做好应对大流感的业务连续性计划(BCP) 提出了明确要求。

2020年1月底以来，新型冠状病毒肺炎（NCP）疫情对我国居民正常的生产、生活造成了负面影响，各地陆续重大突发公共卫生事件一级响应。与此同时，金融监管部门也出台了多项监管政策支持防抗疫情，相关梳理详见我们此前的报告《隔离病毒，不隔离金融服务——金融监管政策助力防控疫情》[1]。从海外经验来看，美日等发达国家金融监管机构都在此前的摸索中形成了针对自然灾害等突发事件相应成熟、完备的响应体系。而这些国家的金融机构也针对各类突发事件形成了业务连续性计划（Business Continuity Plan），确保遭遇各类突发事件时金融机构能继续提供关键金融服务。相信这些经验也能为我国监管机构、金融机构未来能更为系统化的应对各类突发事件有所启示。

一、日本监管机构如何对地震灾害出台监管政策

2011年日本311地震海啸灾害发生之后，日本金融厅（FSA）会同日本银行（Bank of Japan）等监管机构共同出台了多项政策，以应对灾害对金融消费者和金融机构所造成的影响。

对于储户（Depositor）而言，对于丢失了存单、银行卡乃至身份证件的储户，允许金融机构通过多种方式核实其身份继续提供金融服务，银行业协会和金融机构也要采取多种方式为过世储户的亲人提供便利继承其账户。

对于贷款者（Lender）而言，监管部门指导金融机构对受灾害印象的企业和个人提供相应的还款宽限期（Grace Period），监管机构也要求金融机构更为灵活和快速的处理灾后恢复生产的贷款申请，例如减少贷款申请文件要求等。

应当指出的是，由于灾害的影响，不少小微企业和个体企业可能会面临双重贷款问题（Double Loan Problem），即旧贷款由于受灾无法偿还，但为了恢复正常经济生活还需要申请新的贷款。为此，日本监管机构出台了《个人贷款庭外解决方案指引》（Individual Debtor Guidelines for Out-of-Court Workouts，以下简称“《指引》”）。根据日本金融厅的简报[2]，《指引》的主要内容包括：一是允许受灾债务人的旧贷款通过庭外和解的方式予以豁免，避免相关违约对其征信资质的损害；二是适用范围包括由于地震已确定难以还款的主体以及由于地震灾害导致在未来很可能将难以偿还贷款的主体；三是明确由于受地震灾害影响，相应贷款将难以偿还，因此大多数担保人的代偿义务也得到了豁免。

对于保险保单持有者（Insurance Policy Holder）而言，一方面，监管机构指导保险公司快速高效的对地震灾害进行保险赔付；另一方面，对于受地震灾害影响的客户，保险公司也被要求对客户保费的缴纳给予一定的宽限期（Grace Period）。

值得注意的是，根据311地震受灾情况，日本监管机构放宽了政府对金融机构注资的标准，对受灾严重地区的金融机构通过财政资金直接注资。311地震发生后，日本议会于2011年7月27日颁布了修改后的《金融功能强化法案》[3]（Act on Special Measures for Strengthening Financial Function），其主要内容包括几个方面：

一是设置特殊情况例外条款。例如，更为灵活地设置了政府注资金融机构的条件，相关金融机构可以不需要设置提升盈利和经营效率的经营强化计划（Business Strengthening Plan），同时政府注资资金的回报可以根据特殊情况降低至一般水平以下。

二是针对合作性金融机构增设一条特殊条款。对于合作社性质的金融机构，即使其未来经营情况难以预测，政府或者中央机构也可以合资形式注资该机构。

三是延长相关机构的申请选择时间。将受影响机构申请注资的时间统一延长至相应事件发生后5年，受影响的金融机构可根据情况在五年中任何时间点申请政府注资。

根据日本银行（Bank of Japan）公布的《金融体系报告》（Financial System Report）[4]显示，2011年11月8日，日本金融厅正式决定对地震灾区的一家银行进行财政注资；2012年2月2日，日本金融厅联合信用中央金库（Shinkin Chukin Bank）向受影响地区的四家信用社（Shinkin Banks）进行财政注资。而据媒体报道[5]，截止2012年3月15日，已有仙台市七十七银行、仙台银行、茨城县筑波银行以及日本东北银行等多家银行向政府申请了注资。以日本东北银行为例，其起初不准备接受政府的援助，但随着客户企业的业绩恶化而需计提大量坏帐准备金。此外，由于重建资金需求不断增长，因此东北银行开始倾向于补充资本。而对于财政注资的形式和回报率，日本金融厅披露[6]，仙台银行和茨城县筑波银行的注资方式为政府购买银行发行的优先股（Preferred Stock），这一优先股的收益率为上一财年日本存款保险公司（DICJ）金融功能增强账户（ Financial Functions Strengthening Account）的回报率，最开始为0.25%。

2016年4月14日熊本地震发生之后，日本金融厅同样采取了一系列监管政策，应对地震灾害造成的危害，其中既包括了便利金融服务的要求，还包括了延期受灾金融机构监管报表等的报送。根据日本金融厅的总结，应对本次地震的具体政策主要包括以下几个方面：一是针对金融消费者设置了相应便利措施。具体的相关措施包括延长受灾企业信息披露材料报送的截止日期、豁免相关银行业务身份证明文件的提供、放松贷款要求等。二是针对受灾金融机构的监管安排灵活设置。根据内阁将2016年熊本地震列为特殊灾害（Specified Disaster）的指令，日本金融厅及九州地方金融局通过网站宣布，对于受地震影响金融机构的财务报表和监管报表报送截至日期延长。

二、美国监管机构如何应对灾害影响

在美国，针对2005年卡特琳娜飓风所造成的危害，以货币监理署（OCC）为首的监管部门通过灵活调整监管政策的方式支援了防抗灾害影响。OCC第一高级副署长Julie Williams在2005年9月众议院听证会上指出[7]，美国监管机构采取了一系列措施以应对卡特琳娜飓风所带来的危害。

首先，是通过联邦和州的监管机构鼓励金融机构便利灾民金融服务，具体措施包括豁免ATM取款费、提高ATM现金取现额度、放宽支票限额、免除提前支取定期存款的罚息、允许贷款人延期贷款偿付、放宽信用卡借款限额、允许机构使用多种方法核实客户身份以及要求金融机构对外公开有哪些网点暂停服务。

其次，是针对受灾金融机构也出台了一系列政策，Williams指出，除了延期受灾金融机构的财务报表、监管报表报送之外，监管机构也在考虑启用《存款保险参保机构受灾豁免法案》（Depository Institutions Disaster Relief Act），豁免部分金融机构的部分监管要求。

值得注意的是，为了更好地常态化应对自然灾害所造成的影响，美国议会还出台了专门的法案。美国参众两院早在1992年即已通过了《存款保险参保机构受灾豁免法案》（Depository Institutions Disaster Relief Act，以下简称“《法案》”）[8]。根据法案，监管机构可以对受灾的金融机构在3年内采取一定的监管豁免，具体包括：一是针对贷款的监管要求，当总统宣布某地区出现自然灾害时，美联储主席可以允许金融机构在180天以内，针对该地区内的贷款减少审核、加快批准。二是针对监管指标的相应豁免，当总统宣布某地区出现自然灾害时，美联储主席可以允许满足条件的金融机构在18个月内放宽杠杆率要求，但是这些金融机构要满足其主要业务在受灾地区、60%以上的存款来自于受灾地区、资本充足率达标等要求，这主要是为了避免政府救灾资金、捐款等多方面因素使得银行资产增多可能导致的监管指标不达标。与此同时，这些受到监管豁免的银行应该主动对外公开相关信息。

与此同时，为了规范化地应对灾害可能造成金融机构运营的影响，OCC在2012年即已发布了《应对法定假日和自然灾害：针对自然灾害和其他紧急情况的监管指引》（Responding to a Declaration of a Legal Holiday or a Natural Disaster: Supervisory Guidance on Natural Disasters and Other Emergency Conditions）[9]。其中将此前监管机构对金融机构面对自然灾害和紧急情况的指引进行了整合。从服务金融消费者的角度而言，OCC鼓励金融机构减免ATM取款费、减免提前支取定期存款的费用、减免延期支付可能产生的罚息、帮助受灾借款者相应延期还款期限（延期长度根据具体情况确定，但一般不可超过90天）、加快贷款审批进度以助力恢复生产、根据当地信贷需求适当加大贷款投放力度；从监管金融机构的角度而言，OCC将认可在灾害恢复期由于银行人手缺乏造成的文件不完整（Documentation Deficiencies），认可银行审慎根据贷款者受灾情况适当延期贷款偿付期的行为，同时将根据具体受灾情况放宽调整受灾银行上报会计报表和监管报表的要求，OCC也将暂时放宽合格储蓄银行（Qualified Thrift Lender）[10]的要求，便利储蓄银行、储蓄协会等中小金融机构获得资金帮助重建。

除此之外，OCC在其官网设立了自然灾害新闻中心（Natural Diaster News Center），FDIC也在其官方网站上设立了自然灾害对银行运营影响（Natural Disaster Impact on Banking Operations）栏目，常态化的对地方金融机构受灾害影响的相应监管政策倾斜进行发布。例如，2019年，OCC和FDIC即由于灾害分别发出了4次通知，OCC发出通知的事件包括加利福尼亚大火、多利安飓风、中南部地区洪水、中西部地区洪水，FDIC发出通知的事件也有所类似。以中西部地区洪水为例，FDIC除了要求金融机构及时响应、确保关键金融服务不中断、便利灾民金融服务之外，还明确由于洪水影响难以准时进行监管报表报送（Regulatory Reporting Requirements）的金融机构，可以在经过当地监管机构批准的情况下，延缓监管报表的报送。

三、金融机构应建立完备的业务连续性计划（BCP）

面对重大灾害，除了监管政策应给予相应的支持，金融机构也应提前做好风险防范准备、设置业务连续性计划（Business Continuity Plan ,BCP）。

美国联邦金融机构检查委员会（FFIEC）发布了《业务连续性管理手册》（Business Continuity Management，以下简称“《手册》”）[11]，针对金融机构遭遇灾害的应急情况下如何继续提供关键金融服务、制定业务连续性计划（BCP）作出了要求。《手册》的主要内容包括以下几个部分：

一是业务连续性性管理架构（Business Continuity Management Governance），包含了董事会和管理层等的相关职责、审计要求等。

二是风险管理（Risk Management），包含了经营影响分析以及对于可能遭遇风险的具体识别、评估等内容。

三是业务连续性性策略（Business Continuity Plan）。包含了针对信息系统、网络、实体机构、数据备份、第三方服务提供商、电力和通行等安排的设置。

四是业务连续性计划（Business Continuity Plan）。包含了事件管理、保证金融服务持续性及恢复金融服务、设备和设置可靠性、支付系统、流动性考虑等相关内容。

五是培训（Training）和演练（Exercises）。包含了对于遭遇突发事件时如何保证金融机构能持续提供关键金融服务的培训和演练要求，以及如何根据相关演练发现漏洞从而改善计划。

此外，联邦存款保险公司（FDIC）等美国监管部门根据2005年卡特琳娜飓风所造成的金融机构损失和业务中断等情况进行了总结，对金融机构如何提前预防相应灾害提出了反思。例如，如何应对员工难以通过可靠交通上班进行应对务？如何应对电力资源短缺造成的电脑系统无法运行？如何应对大规模的银行设施（如分支机构或ATM机）被毁坏难以提供服务的情况？根据FDIC建议，任何金融机构都应该从这些问题以及其他可能遇到的问题中吸取教训，提前做好应对准备。

除了自然灾害外，由于大流感疫情的特殊性，美国监管机构还对金融机构如何提前做好应对大流感的业务连续性计划（BCP）提出了明确要求。2005年11月1日，美国白宫发布了《应对大流感疫情的国家战略》（National Strategy for Pandemic Influenza）[12]。根据文件的内容，美联储（Fed）、货币监理署（OCC）以及联邦存款保险公司（FDIC）等金融监管机构要求各金融机构在其BCP之中纳入大流感疫情的应对措施和方法。联邦金融机构检查委员会（FFIEC）就相关内容在2017年12月12日更新了《大流感疫情规划指引》（Guidance on Pandemic Planning，以下简称“《指引》”）[13]。《指引》指出，不同于金融机构制定一般BCP时所面临的人为事故或自然灾害，大流感疫情往往时间持续更长、影响地理范围更广、其影响也更难以预估，因此当面对大流感疫情时，所有机构和个人都会面临负面的影响，因此金融机构必须专门在BCP中考虑大流感疫情的影响。为此，《指引》要求金融机构的BCP计划中必须针对大流感疫情提前设置以下内容：

一是预防计划。通过预防计划来降低大流感事件对金融机构运营的影响，具体内容包括：对疫情情况的监测、对员工的教育、与关键服务提供商保持沟通和合作、对员工提供相应的卫生培训和设备。

二是完备的文件策略准备。金融机构应针对大流感疫情的不同阶段设置相关不同的应对措施，同时还应提前准备好如何在大流感疫情平息后恢复业务的措施。

三是针对设施、系统和流程的完备应对框架。这一框架应保证员工大规模、长时间无法服务时金融机构的关键服务仍能正常提供，例如尽量避免员工之间的接触、指引顾客使用电子银行服务、指引顾客使用替代网点的服务等。同时还应该考虑相关需求增加对不同系统的压力，例如对ATM机、电话银行、网上银行更进一步的依赖，从而对相应系统可靠性更高的要求等。

四是测试计划。通过日常的演练和测试来保障金融机构在真正遭遇大流感疫情时能够保证关键服务的持续提供。

五是确保相关框架的审查和更新。通过更为高级的安排来确保大流感相关BCP内容能够得到实时更新和审查。此外，不同于遭遇人为事故、自然灾害等的BCP计划，大流感疫情相关BCP计划除了计划（Planning）、准备（Preparing）、响应（Responding）以及恢复（Recovering）之外，还需要纳入识别和优先提供关键服务，了解机构以及行业内可以使用的设施等内容。

注：

[1]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=000000006f7a59e2017013ba9ba12c62

[2]https://www.fsa.go.jp/en/newsletter/2011/10a.html#tp01

[3]2004年6月，日本出台了《金融功能增强法》(Act of Strengthening Financial Functions) ，该法允许政府向银行部门注入公共资金，而不需要确认其对金融系统的重要性。其出台的本意为解决部分中小金融机构资本金不足的问题。为了避免道德风险，相关注资之前，监管机构需要对拟注资机构进行严格的审核，并确定旨在提升经营利润和效率的经营强化计划。

[4]https://www.boj.or.jp/en/research/brp/fsr/data/fsr120419a1.pdf

[5]http://news.cntv.cn/20120315/124294.shtml

[6]https://www.fsa.go.jp/en/newsletter/2011/11a.html#tp04

[7]https://www.occ.treas.gov/news-issuances/congressional-testimony/2005/pub-test-2005-923-written.pdf

[8]https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/6050/text

[9]https://www.ots.treas.gov/news-issuances/bulletins/2012/bulletin-2012-28.html

[10]合格储蓄银行指的是，资产65%为住房抵押贷款的储蓄银行（Thirft），其可以从联邦贷款银行（Federal Home Loan Bank）获得资金。

[11]https://ithandbook.ffiec.gov/media/296178/ffiec_itbooklet_businesscontinuitymanagement.pdf

[12]https://www.cdc.gov/flu/pandemic-resources/pdf/pandemic-influenza-implementation.pdf

[13]https://www.ffiec.gov/press/pandemicguidance.pdf

文章来源：微信公众号“绿色金融”2020年2月10日（本文仅代表作者观点）