来源：上海证券报  作者：徐明棋

党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，此举进一步彰显了自由贸易试验区建设在中国全面对外开放新格局中的最重要地位。自从2013年9月中国（上海）自由贸易试验区挂牌运行以来，党中央又分两批批准了10个自由贸易试验区，未来将会有更多的自由贸易试验区获得批准，中国正在用实际行动践行对外开放思想。

自贸区建设是全面开放新格局的重要内容

中国推进自由贸易试验区建设，是在经济全球化进入关键转折关头采取的一项重要战略举措。自2008年全球金融危机之后，一些发达国家的保护主义和民粹主义思潮对世界经济稳定复苏产生了严重的威胁。作为世界第二大经济体，中国对待全球化的态度对世界经济具有举足轻重的影响。中国通过推动自由贸易试验区建设，构建更高水平的开放型经济新体制，是推动新型全球化、维护世界经济稳定的重要举措之一。

今年是中国改革开放40周年，中国在对外开放上的一个主要经验就是通过开辟特殊的对外开放和开发的区域，以点带面来推进整体对外开放并促进经济增长。在上世纪80年代初，中国设立了深圳、珠海、汕头、厦门、海南经济特区，在取得了成功之后，随后又构建了工业园区、经济技术开发区、高新技术开发区、金融贸易区、出口加工区、保税区等一系列特殊功能的对外开放和经济发展园区。这些园区最大的特点就是比其他区域在一些特殊功能或者领域内，享有更高的对外开放程度，按照世界通行惯例和规则从事贸易投资活动。所有这些区域都取得了重要的成果，在中国经济发展和对外开放上发挥了重要的作用。

但是，从中国开放型经济体制的制度建设角度看，局部的特殊政策推动的各类园区发挥的作用相对有限。正是从构建中国特色开放型经济体制的目标要求出发，党中央决定通过自由贸易试验区建设来推进全面与国际高水平的开放规则相适应的制度体系建设。因此，从一开始，自由贸易试验区就不再是通过优惠政策吸引外资的特殊区域，而是通过制度和体制创新来优化各种资源和要素配置，从而达到结构升级、经济发展方式转型的目的。从这个意义上看，自由贸易试验区已经远远超出了传统意义上的“自由贸易”可以涵盖的内容，成为贸易和投资自由化、便利化的制度体系集成的试验区。

自贸区扩大开放将稳步推进

自由贸易试验区的基本定位是对接高标准的国际营商环境，推进对外开放措施的实验，进行对外开放的压力测试。4年多来，陆续成立的自贸试验区率先进行了一系列改革开放的实验。主要成就体现在四个方面：一是投资管理体制改革。外商实施准入前国民待遇基础上的负面清单管理，商事登记制度大大简化，对外投资实施登记备案制。二是贸易便利化制度创新。构建了电子通关平台，单一窗口受理，大大简化了进出口企业通关的程序。三是推进了金融体制改革和扩大了金融对外开放。各个自贸区围绕为实体经济降低融资成本开展了多样化的产品和服务创新，上海还在扩大金融服务业对外开放上试验了FT账户。四是政府行政管理体制等方面的改革。以放管服为核心内容建立了一系列的制度，上海浦东新区还在区一级政府的基础上推进了城市执法管理体制改革，比如将新区城市管理领域的规划、土地、环保、水务、市政、环卫等全部执法事项，以及绿化、交通、建管、房管领域的部分执法事项集中在一起，成立了城管执法局，这一做法有望进一步在全国推广。

客观地评价，自由贸易试验区的政府行政管理体制改革尽管重要，但毕竟不是建立自由贸易试验区的核心初衷，原先设想通过扩大对外开放，构建开放型经济新体制的任务仍然在探索过程中。中央不断新设自由贸易试验区，现在又宣布在海南建自由贸易试验区，以后还会在其他地区设立新的自贸试验区，其中一个重要原因就是通过更多的区域试验，结合各地产业特点和经济发展需要，从多个区域不同层面同时推动对外开放。当然，每个自由贸易试验区由于其所在区域和产业特点的不同，对外开放的重点也会有所差异。比如，上海自贸试验区进一步开放的领域是服务业，在1.0版的总体规划中就明确了金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务六大服务业开放内容。

目前看，虽然这些领域的开放都有一些进展，但是与原先规划的目标相比还有差距。制约服务业对外进一步开放的瓶颈是服务业比制造业涉及更多的内部管理规章制度制约。在自贸试验区的范围内进行改革开放，如果缺乏配套的制度体系改革，很难取得明显的效果。因此，现在自贸试验区进一步改革开放的措施，正在按照系统集成的要求，进行整体制度的重构。此次在博鳌亚洲论坛上宣布的一系列扩大开放的举措，特别是金融服务业的对外开放举措，很多都是自贸试验区原先准备率先突破的领域，但由于缺乏配套改革措施而遇到了一些瓶颈。现在自贸试验区改革系统集成提上了重要议事日程，进一步落实对外开放的举措有望获得突破。

自由贸易试验区原来在保税区的范围内建设，就是试图突破原有相对比较有限的保税管理模式，实现高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”货物管理模式。但是随着非保税区片区也划入自由贸易试验区范围，高于保税区自由度的货物进出口模式很难在自贸试验区全面推开。2017年3月国务院发布了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，提出了在洋山保税港区和浦东空港综合保税区建设“自由贸易港区”的目标，就是要在自由贸易港实现更加自由的货物进出口管理模式，为转口、离岸贸易提供更加方便的制度条件。党的十九大报告和今年的《政府工作报告》都提到了自由贸易港的建设。自由贸易港的建设将使中国对外开放的水平和层次迈上一个新台阶。目前上海正与国家有关部门协作落实自由贸易港规划起草的具体工作，海南以及其他区域要建设自由贸易港，将会依据不同的区位优势和产业特点，在货物、服务、资金、人员自由流动等方面进行不同的创新和探索，在更广的基础上推进全面开放的新格局。

上海自贸区对外开放的攻坚战已经打响

上海自贸试验区被中央定位为“对外开放程度最高的自贸区”，是“先行者中的先行者”。升级版的上海自由贸易试验区改革开放方案和自由贸易港建设将会使上海自贸试验区“先行者中的先行者”的职能更加突出。

目前，上海自贸试验区正在按照中央部署在多个领域落实和推进对外开放的举措。首先是金融服务业的对外开放。上海作为国际金融中心，各类外资金融机构林立，但是在证券、人寿保险业、期货等行业，外资尚不能享受国民待遇，投资的股权比例有一定限制。上海将率先在自贸区的范围内放宽限制，并且放松外资金融机构拓展业务的限制。在资本市场的对外开放上，黄金和原油期货市场以及健康保险市场的开放正在落实，并将进一步完善外资参与这些市场的措施。新的资本账户开放渠道FT账户将要扩大至全上海，并且正在计划向其他自由贸易试验区复制推广。中外企业和金融机构将通过FT账户享受更加便利和自由的跨境资金收付、融资和外汇兑换，整个中国金融对外开放的水平和质量将获得进一步提升。

其次，进一步修订和缩减外商投资的负面清单。准入前国民待遇加负面清单制度是上海自贸区外资管理体制改革的核心内容，现在已经在所有自贸试验区推广，并且将在全国全面落实这一制度，将自贸试验区制度红利进一步拓宽至全国。负面清单与对外开放措施进行协调是下个阶段的重要工作。由于对外开放试验田的性质，上海自贸试验区规划的进一步扩大开放的措施与负面清单内容存在着某些不够协调的问题，有些进一步开放的行业由于没有与负面清单调整和缩减相配合，面临实际操作上的困难。比如在原先社会服务开放的规划中，允许外资设立独资医疗机构就与负面清单只能允许开设合资医院的规定存在不协调。因此，负面清单的进一步调整已经变得非常紧迫。

再次，上海自贸试验区3.0版的改革开放目标还增加了“创新合作发展模式，成为服务国家‘一带一路’建设、推动市场主体走出去的桥头堡”的内容。这是在新的形势下党中央交给上海的一项艰巨任务，需要创新的思路和措施加以落实。“一带一路”倡议与上海自贸试验区几乎同时启动，都是党中央扩大对外开放的战略部署，相互之间理应互动和互补。上海作为中国的国际经济、贸易、航运、金融和科创中心，为“一带一路”建设服务顺理成章，而“一带一路”建设也给上海建成“五个中心”提供了支撑和广阔的服务空间。目前上海港正在与“一带一路”沿线国家港口构建信息联网的高速公路以及货物运输的网络联盟。相关的金融监管机构也在规划对“一带一路”沿线国家有针对性的开放措施，为沿线国家的企业利用上海国际金融中心投融资提供便利。金融机构也在研究如何利用FT账户为企业到“一带一路”沿线国家贸易投资提供金融服务。落实3.0版的规划，上海服务于“一带一路”桥头堡的功能将会有明显的提升。

最后，要把自贸试验区对外开放和推动科技创新融为一体。中央要求上海建设全球有影响力的科技创新中心，要通过自贸试验区的各项改革开放系统集成，来发挥开放型经济新体制的优势，集聚最先进的生产要素，实现金融中心与科技创新中心建设相结合目标。上海为落实这一任务提出了自贸试验区与自主创新的“双自联动”设想，并且做了一系列初步的探索，比如为科创人才落户、就业提供绿色通道，办理户口和签证等，但是离中央的要求可能还存在不少差距。先进的生产要素，尤其是科技创新人才和全球有影响力的科技创新企业积聚于上海的趋势还没有形成。上海市委和市政府目前正在下大力气抓上海的营商环境建设，从企业的角度提出了“只跑一次”的政府办事要求，并且按照世界银行的营商环境指数所列的内容，加大了改革和改进的力度，就是要把上海打造成亚太地区乃至全球最具有吸引力的知识和创新要素的集聚地。

中国特色开放型经济新体制构建是新时代提出的要求，也是我们应对全球政治经济环境变化的战略选择，作为中国对外开放最前沿的国际化大都市，上海肩负的历史使命关乎中国的发展和未来，上海自贸试验区作为全面开放新体制的前锋试验区，将迎来新的挑战并将取得新的发展成就。

（作者为上海社会科学院研究员、国家高端智库资深咨询专家、上海自贸区研究协调中心秘书长）