来源：中国财经报 作者：孙洁

（作者系中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长）

编者按：本报3月29日第五版刊发了中国财政科学研究院研究员孙洁的《探寻PPP乱象之源》，分析了PPP目前存在的五大乱象。针对这些问题，作者提出了解决这些不规范现象的应对措施。

自2014年政府大力推广PPP以来，有些项目在落地的同时带来的问题也是明显的。从PPP不规范的现象以及出现这些现象的原因来看，要想从根本上解决问题，应当从六个方面入手。

第一，正确认识PPP。所谓PPP，是指政府公共部门通过民营部门（社会资本）来高效完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。这一概念与项目融资下的PPP有着本质不同：项目融资是为了利用社会资本资金而采用的一种方式或手段，而PPP模式是为了实现政府公共部门的职能，要实现这一职能仅仅依靠资金显然是不够的，只有通过民营部门（社会资本）综合的能力才能达到。

PPP的概念告诉我们，PPP的目的是为了高效实现政府公共部门职能，如果不属于政府公共部门职能的项目，无论是由政府公共部门完成或是由民营部门完成，都不属于PPP模式。作为一种管理模式，必须达到效率和有效性两个方面同时满足公共部门的要求。做好一个PPP项目必须按照四个核心要素，同时还要遵守相应的四个基本原则，如双方平等地位的伙伴关系、盈利而不暴利的收益原则、让最适宜承担风险的风险分配原则等。同时，要符合当前相关政策和法规，如财政支付能力不能超过一般公共预算支出的10%、政府在项目公司中持股比例不能超过50%等。

第二，完善法规、政策。虽说当前已经建立了相当完善的法规政策体系，但之前没有更多的经验可以借鉴，这些法规政策难免有不完善的地方。加上PPP推广由财政部和发改委两个部门分别负责公共服务和传统基础设施两个领域，在两部门的政策上也存在不一致的地方。因此有的政策体系仍然需要进一步完善，两部门不一致的政策需要协调。完善已有政策体系应当侧重以下两个方面：一是应当细化已有政策。在已有政策中，不少政策过于笼统，不便于实际工作者进行操作，给实际操作者带来难以掌握的尺度。二是应当明确正确PPP模式的基本标准。从PPP的具体形式开始，如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确规定了PPP的四种形式，针对每一种形式如何使用给出了较具体的标准。

第三，严格按照规程。一个PPP项目的实施，应当遵照一个规定的程序进行，不能为了加速项目进度而任意改变这个规定的程序。

在PPP流程中，一个重要的环节是竞争性选择合作伙伴，无论是公开招标或是竞争性磋商的方式，都需要竞争，应当说竞争越充分越有利于政府选择到一个最好的合作伙伴，因为竞争是解决信息不对称的最好的办法。在现实中，人们往往厌恶竞争，因为它让参与人暴露了自己不愿意暴露的信息，所以人们会千方百计地规避竞争。所谓的围标、串标，其目的是为了规避竞争。因此，规范PPP模式一定先要按规范的流程进行。

第四，鼓励企业创新。PPP规范发展离不开企业创新，不能因为规范而不让企业创新。众所周知，PPP项目的收益来源于两个方面，即使用者付费、政府付费。对于政府付费项目，财政部规定财政在PPP项目上支付的总额不得超过本年度一般公共预算支出的10%。这一规定大大限制了政府付费项目的实施落地，特别对于经济欠发达地区，可能一两个完全由政府付费的项目，其财政支付就会超出10%的限制。如果企业没有创新能力，而政府又需要上这样的项目，在这个时候他们往往会想办法来突破这个底线，这也是不规范项目形成的主要成因之一。此时，鼓励企业创新就显得尤其有必要了。例如，政府需要建设一座公路大桥，如果不能向使用者收费或流量较低，都需要有政府付费或给予相应的补贴，如果政府支付能力超出了10%的限制，这个项目就不能上马了。在这种情况下，如果企业能够通过创新增加项目收益，在不增加财政支付的情况下，满足投资者收益需求，这就会让本来不能实施的项目提前完成。因此，鼓励企业创新，给予创新企业一定的激励措施，是保障PPP项目规范发展的重要举措。

第五，建立契约精神。契约精神是PPP成功的灵魂，是PPP成功的基石。我们加强立法、法规、政策的建设，但是让其能够发挥作用的依然是契约精神，离开契约精神，再好的法律、合同都很难发挥作用。

契约精神包括四个重要内容：契约自由精神、契约平等精神、契约信守精神、契约救济精神。从中可以看出，契约精神在PPP模式中的重要性。契约信守精神是契约精神的核心精神，也是契约从习惯上升为精神的伦理基础。当契约上升为契约精神以后，人们订立契约源于彼此的信任。当契约信守精神在社会中成为一种约定俗成的主流时，契约的价值才真正得到实现。在缔约者内心之中存在契约守信精神，缔约双方基于守信，在订约时不欺诈、不隐瞒真实情况，不恶意缔约，履行契约时完全履行，同时尽必要的附随义务。PPP模式根本利益是为公众更高效地提高公共产品或服务，完全不同于私人产品的提供，为此，契约精神尤其重要。

第六，加快人才建设。PPP模式成功实施一个重要的不可或缺的环节，是需要咨询服务提供科学合理的实施方案，这个方案不仅需要多方面理论的支持，更需要长期的实践经验。这就需要大批的专业人员来从事这方面的工作，加快人才建设成为当务之急。从近期来看，要加强短期培训，特别是对主要参与者的培训；从长远看，要加强学科建设，选择一些有条件的高校设立PPP专业方向，集中专家精选一些相关课程。同时，要加强国际交流。PPP在世界各国做法不同，不同国家经济发展处在不同的阶段，什么样的经济阶段选择什么PPP形式，一些国家的做法会有一定的借鉴意义。

总之，解决当前PPP乱象是当务之急，如果得不到及时解决，导致一些项目实施，所带来的危害可能无法想象，轻者调整合同，双方让步继续执行下去，严重的可能会导致项目终止，甚至双方走向法庭。