导读：1993年，当朱镕基成为政治局常委，出任第一副总理兼人民银行行长时，实际已全面接管一切经济事务。从1993年到2002年的十年间，从中国经济史来看，当可被称为朱镕基时代。

文章：朱镕基做对了什么

2013年08月20日 09:53
原文刊于2013年第23期《凤凰周刊》，作者刘远举和聂日明分别是上海金融与法律研究院项目研究员和研究员

1993年，当朱镕基成为政治局常委，出任第一副总理兼人民银行行长时，实际已全面接管一切经济事务。从1993年到2002年的十年间，从中国经济史来看，当可被称为朱镕基时代。

朱镕基时代的改革，既初步搭好了市场经济的框架，同时也修补了社会主义的经济基础。因而，必然的，基于历史原因和认识原因，这场改革中有很多妥协，有很多迟疑，或寄希望于将来逐步的革除，不过，这些妥协与迟疑并没有被及时的解决，并在最终，绊住了当下中国的前进步伐。

在搭建社会主义的市场框架的改革中，包括社会主义（行政权力）与市场两个部分。回顾整个朱镕基时代的改革，实际上二者是齐头并进的态势，然而在中国，行政权力对市场的作用是巨大的，在经济基础壮大的过程中，既得利益集团形成了，这很大程度上阻碍了接下来10、20年的进一步改革。

朱镕基49年以后一直做经济计划工作，对计划的相信作为方法论早已根深蒂固，但在他当政的后期，这种想法已有了了改变。不过，任期已满，“不能所有的事情都在我这里做完，做不完的事留给下一届去做”。

今天的中国已经不是朱镕基时代那个刚刚再次拥抱市场的中国，从数字上看，中国已经是全球第二大经济体，部分地区的收入已达中等收入国家水平，经济与社会层面皆面临升级和转型。但是，转型的种子只有在前10年、前20年种下，如今才会在合适的环境下发芽。转型的种子，从某种程度上看，就是企业的效率与利润积累、社会财富和资源的增长。遗憾的是，这种积累与增长，在很大程度上，已经被转移、消耗于国进民退的繁荣景象之中。

一、“软着陆”——理顺行政与市场

在公有制的经济基础与向上负责的政治结构下，地方政府寻求高速经济增长，是改革开放以来的一个重要特征。经历了90年代初短暂的政治、经济寒冬之后，1992年的邓小平南巡，再次狠狠的刺激了经济——“发展就是硬道理”被各地简单化为政治背书。

1992年，经济形势可谓风调雨顺，农业连续几年丰收，改革速度猛增。工业发展速度加快，财政收入增加，进出口贸易也持续增长。当年的国民生产总值增速为12.8%，这一数字在1993年第一季度上扬到了15.1%。

不但经济加速，开放的力度也加大了。浦东、海南、以及一些沿江、沿边，省会城市加入了对外开放的行列。金融、保险、旅游、零售领域也逐渐打开，老百姓第一次见识到了电视剧中“阿信”办的超级市场。

价格改革已经迈出了较大的步伐，逐渐转向市场定价。国家管理的生产资料价格由1991年底的737种，锐减到89种。取消了钢材、原油的计划外限价，提高了煤炭、天然气、铁路运输价格，16个省市进行了放开粮食价格的试点。合理的要素价格，对理顺价格关系，抑制过快的投资冲动，发展基础产业，调整产业结构都有很大的作用。但在另一方面，却会推动物价上涨。截止到1995年为止，能源、交通、原材料提价的总金额达到2000多亿。

在这些因素作用下，居民消费价格指数突破10%，其中35个大城市高致17%。物价的滞后效应在1994年完全释放出来，当年价格指数达到了惊人的24.1%。面对通胀，人们开始寻求保值办法，对国库券的需求降低，人们开始抢购黄金，外汇。同时，由于进口需求猛增，外贸出口不理想，在外汇调剂市场上，人民币大幅度贬值。

有效需求不足、投资过热、货币供应增加，物价上涨同时存在。有外媒认为，中国将进入繁荣之后的下降周期。软着陆的历史任务横在了中国人的面前。

早在全国人大七届五次会议上，朱镕基就明确表态加工项目过热，强调经济结构的调整，指出邓小平的“尽可能搞快点”后面跟随的是“讲效益，讲质量，搞外向型经济”；“力争隔几年上一个台阶”后面跟随的是“不是鼓励不切实际的高速，还是要扎扎实实，讲求效益，稳步协调地发展”。

这番讲话为朱镕基带来了不小的压力，有人认为他和邓小平唱反调。幸运的是，邓小平看过发言稿后，对这个他认为“懂经济的年轻人”给予了及时的支持，把讲话转发到各地区、部门。江泽民也在其上批示“有内容、有重点、有分析、有办法，抓住了小平同志最近重要讲话的精神实质，使人很开脑筋，值得一读”。

十多年后，当中国再次陷入改革困境的泥潭时，不少人开始怀念这种集中权威下的改革。在那个年代，利益集团的力量还相对薄弱，老人权威尚在，核心清晰，下车伊始的“经济沙皇”背后是有力的支持，所以，宏观调控即便与地方政府追求经济发展的意愿相悖，但仍可较有效率的进行下去。必须指出的一点是，在这个过程中，作为副总理，朱镕基体现出了自己的政治担当，他不光说，更是在把自己的政治生命与政治能量投入到了具体的改革之中。

在研究了国务院派出的7个调查组的汇报后，1993年6月，朱镕基提出了加强宏观调控的13条紧急措施，再加上国家计委补充的3条意见，合并为《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》。这也即著名的“十六条”，史称“6号文件”。“十六条”对于扭转经济过热，控制通货膨胀，实现软着陆起到了决定性作用。

十六条强调深化改革，偏重于经济手段：控制基础货币，制止银行违章拆借、乱集资；提高利率，严控信贷规模、注重产业结构的调整，资金偏向通讯、原料、能源、交通运输等基础设施的建设，压制工业加工能力的重复增加；在制度和组织上，改革投资体制与金融系统，强化人民银行的宏观调控货币、金融监管职责，专业银行则在约束机制下自主经营；保证国库券发行，稳定外汇比价，整顿房地产市场，加强税收征管，严控物价上涨。

从某种意义上看，国有资本的市场经济，不过是政治权力驱使国有资本、资金按市场方式求得政治资本和收益。从这个角度，如果中国的经济调控要把握住固定投资的话，那么，其要害显然在金融系统的行政权力上。所以，软着陆中最为关键的一幕，莫过于朱镕基兼任中国人民银行行长——看似完全和独立央行背道而驰的“总理管央行”，反而使央行达到了一定意义上的相对独立性。

上任伊始，朱镕基就在北京召开的全国金融工作会议上，就整顿违法金融秩序的违章拆借、非法集资、银行兴办经济实体等问题，向各个省市的金融系统的负责人“约法三章”，并给出了时间表，严格追究违纪责任。这实际上是以行政责任去替代本该通过货币政策达成的货币回笼。

对于这些偏行政而非市场的手段，朱镕基这样解释到：造成投资的原因在于政府行为和干涉；在市场不成熟，约束机制未形成的情况下，经济手段很难奏效，而且，这样不完全是行政手段。的确如此，“行政金融”的手段对于当时的中国是有效的。金融形势在两个月内迅速的缓解了，汇率稳住了，物价恶化的程度也被抑制了。

必须指出的是，宏观的经济调控绝不是全面整顿，而是更为复杂的结构调整。在信贷资金投放上，决策者可谓禅精竭虑，铁路、农业、重点项目缺钱，必须“开正门”给予信贷支持，而同时又须打压基建规模，“堵邪路”。

“一放就热，一管就死”是特殊产权制度下的一个必然现象。这反映出政府识别经济效率的困难。为弥补这个劣势，就需要不断修正、传达、实施政策。这实际上是一件需耗费极大的决策成本和政治能量的事情，也就是说，高效率的宏观调控必然建立在强权势的基础上。

经过1993-1996的四年宏观调控，固定投资从1994年30.4%，降到95年的17.5%，1996年扣除物价因素为12%，增速变缓。经济发展速度从13.3%降到了适度的9.8%，仍是高速发展。同时，1995年的货币发行量却是之前几年中最低，不到600亿。外汇储备在1996年年中的时候，达到了875亿美元。粮食也出现丰收，1995年增产400亿斤，1996年增产700亿斤。

随着基本建设规模被控制下来，对物资的消耗也减少了，再加上市场机制在顽强的发挥作用，大多数物资都供大于求，钢材、水泥、玻璃、木材，粮油糖的储备都达到历史最高水平。在这些因素的作用下，通货膨胀明显下降，物价零售指数从1994年的21.7%，降到1996年的6.5%。当年，储蓄上升，保值储蓄停办，5月、8月两次分别下调利率0.9%、1.5%。

应该说，这个时候，经济软着陆已经成功实现。、

为什么经济调控能够成功？从本质上来看，当时的宏观调控是一种行政主导的经济手段。在特定的产权、政治制度下，这可看作一种逐步的过渡机制。更重要的在于，调控中的市场手段具有更高的信息识别能力，因而比原来那种僵硬的行政调控具有更高的效率。

很大程度上，今天的改革，在权力逻辑基本没有变化的情况下，仍然走不出这一局面。对地方政府而言，如果谁能在调控中取得更多的投资，反而是一个弯道超车的机会。于是，边远的西部地区说自己不热，反而冷；东北说自己比沿海冷，而沿海的则说，自己条件优越，经济增长速度可以比全国其他地区稍快。所以，调控目标的分解到各省，就成为极其消耗政治权势力量的博弈过程。当然，不言自明的是，强政治权势下的宏观调控，虽然有大环境的因素，但是，即便有深厚基础，对朱镕基来说，也仍具政治风险与压力。从这个意义上看，经济的软着陆背后的政治博弈图景对后十年，乃至今天的经济改革有深刻反衬与启发意义。

二、财税改革壮大公共财政

2002年末，朱镕基在回顾自己任期时说，这些年的财税体制改革，是中国建国以来力度最大，成效显著，影响深远的改革。的确如此，税收乃国之命脉，财税体制的改革，不仅贯穿整个朱镕基时代，对当下也有深远影响。

改革开放前十五年，或许是由于经济自由发展的速度快过了政治系统的反应，实际上出现了某种程度上的国退民进。1978年开始改革时，扣除债务，中央政府的收入只占财政总收入的30%，而开支却超过50%，这就必然导致大量的赤字，进而增发国债。随着改革开放的推进，这一数字持续下降，中央政府所掌握的资源越来越少，在经济中所起的作用越来越小。资源配置的任务更多的交给了市场，民营经济兴起，而在另一方面，在中央政府退的过程中，地方政府和大大小小的国有企业，在畸形的产权制度下野蛮生长。

1992年，朱镕基初入中南海，全国财政还处于困难局面，而中央财政更是捉襟见肘。借1993年的宏观调控东风，朱镕基对财税秩序进行了整顿。首先是严格控制税收的减免，改革方向在于分开税政和税务。其次，严格控制财政赤字，停止银行挂账。政府向银行挂账，实质上财政向银行借钱，既软化了银行的财政信贷约束，同时也等同于增发货币。第三，则是财税部门不准涉及商业性金融业务和兴办企业。

严格意义的财税体制改革始于1994年，原有的“包干制”已不适宜。地方财政增长快，中央财政却出现巨大的缺口，大量进行银行挂账，发国债，借外债。鉴于这种情况难以为继，就不再搞包干和分成，而是进行分税制改革。分税制改革是全国统一税制、按税种划分中央和地方，建立国家税务和地方税务两套税务征收机构，仅少量税种共享，在比例上增加中央的份额。

在1994年进行的一系列以建立社会主义市场经济体制的改革中，财税体制的改革阻力最大。时长70天，朱镕基带队到13个省份，亲自承担起具体的协调、动员、说服工作，用巧妙的方法与手腕寻求解决方案。

朱镕基认为在社会主义市场经济中，计划这种宏观调控形式，必然是通过财政和金融的形式予以发挥，所以，财政和金融是最重要的两个部门。因此，分税制改革，是改革开放以来，最广泛、深刻的改革。以分税制为中心的财税体制改革，真正触及地方切身利益，是财税、金融、投资、外贸、企业五大改革的中心环节，不搞这个改革，发动机就没有力，经济就没法高下去。实际上，这可以看做延续了陈云“中央的政治权威，要有中央的经济权威作基础”的经济思想。

事实也是如此。1994年的分税制改革取得成功后，当年工商税收约达1915亿元，增加915亿元，增幅25%。分税制让中央财政不在疲于应付，初步具有了财政调控的能力，这对中国经济之后的发展，有着深远的影响。

1994开始的财税体制改革的另一个任务是建立以增值税为核心的税制系统，把产品税、增值税、批发税、和零售环节的营业税统一改为税率17%的增值税。对于一部分企业因此增加了税负，则采取减免“两金”的方式，对于三资企业工商税改为增值税后的税负增加问题，则采取返还方式，增加部分全额返还。正如科斯在《变革中国》一书中指出：全国统一的税制打通了市场，使企业在市场中更加平等的竞争。

虽然有过大量调研，但对政策还是出现了意料之外的情况。1994年的分税制改革，把个人所得税全部划为地方税，企业所得税方面，央企归中央，地方企业归各个省。这样就导致一个问题，地方倾向于办企业来增加税收，滋生重复建设。另一个问题则是由于中国地区经济发展的极不平衡，个人收入差别很大，个税划归地方不利于在各省间调节收入。

所以，在2001年的时候，对这个体制又进行了进一步的改革，把央企与地方企业，个税都放在一起分享。以2001年为基数，进行增量分成。增加部分，在中央和地方之间分配，增加的部分由中央转移支付给西部地区，支援西部大开发，同时也能防止地方重复建设的动机。

在此次税制改革中，改变了个税与企业税的分成方式，沿海富裕省份受到的影响较大，在这个过程中，江苏、浙江、广东，中国最富裕的三个省份却没有表现出多大的抵抗，改革顺利完成。后来朱镕基说，他自己都没想到这项改革能在三个月内定板。

在财政支出方面，经过财税改革，社会经济市场经济的公共财政框架初步建立起来。从1998年开始，财政部门就加强了财政法制建设，推进部门预算。到2002年，中央和省两级全面实现了部门预算改革，部门的预算内外的各种财政性资金，全部纳入一本预算编制，财政部门按标准审核并拨付。除了部门预算改革，还进行了国库集中收付制度、政府采购制度和“收支两条线”管理等改革。

至此，朱镕基时代的财税制度改革基本定形。站在10年后的今天，该如何来评价呢？

如果我们把观察时段扩展，回过头去看这个数字，在1978年的时候，财政收入占GDP达31%，这个数字一路下探，到1996年达到10.91%。财税改革之后两年，也就是1996年，这个数字开始上扬。从1994-2001年，全国财政收入增加了2.14倍，年均增收1505亿元。财政收入占国内生产总值的比例从1994年的11.2%逐步提高到2002年的18%。

1978年的高财政收入并不奇怪，可以解释为计划经济模式下的必然。改革开放之后，随着经济自由的释放，民众创造财富的能力被释放出来。在1978-1996年，这一段时期内，总体而言，国家财政收入增长，不仅远低于GDP增长，也低于CPI增长，实际负增长。这意味着对于通过改革而释放出来的经济活力和财富，政府没有进行任何征收，这可解释为当时的财政政策，是一种黄老之术，政府让利与民，藏富于民，休养生息，培养民力。当然，从另一个角度，也可以解释为经济自由的发展大大超过了政治架构的应变。

而在朱镕基时代，虽然一方面搭建市场经济的框架，但同时，政治体系对于市场经济的控制也同时建立起来。从这个角度来看，财税改革之后，1996-2002年国家财政收入年平均增速远远高于GDP平均增速，以致今天的国富民穷，是符合一以贯之的国家主义逻辑的。

目前，中国政府收入的比例已高于美、日，和德国持平，而德国国民福利高众所周知。除了民生压力，还衍生出地方政府乱收费罚款、跑部进钱、地方债务等问题。最近，多省市一把手前往北京拜会财政部主要领导，寻求中央财政的支持，就连中国第一经济大省广东省也不例外。这或许预示着新一轮财税改革的博弈已经开始，只不过，这一次方向倒了过来。

对朱镕基而言，这种局面他并未料到，如果在他主政下，凭借较大政治支持，凭借政治勇气，殚精竭虑或可以调控。但遗憾的是，财税改革的顶层设计中，并无税收法定、预算民主的内容——当然，这对于十多年之前的政治态势而言，过于苛责。真正遗憾的是，某种程度上讲，胡温十年只是前十年政策在政治框架下的自然延伸。如果不具备政治勇气与魄力，那么，在既得利益的导向下，财税改革的政策惯性必然形成下一个十年与民争富的大局面。讽刺的是，作为一种观念上的继承，财政收入比例的快速增长，仍被视为经济运行良好的标志。

三、金融体系改革

一直以来，中国的金融体系承担了很多本该由财政承担的公共开支。这种做法在计划经济下是合乎逻辑的，但却造成了银行体系的隐形亏损与坏账——财政赤字转变为了不良贷款。

从80年代开始“拨改贷”以来，企业经营不善就会拖累银行。90年代初期，在过热经济的刺激下，地方政府盲目投资，行政干预银行，挤占信贷资金，加剧了不良贷款的问题。截止到1993年，透支已达到1398亿元。同时，经济过热也刺激了非法金融机构、非法集资，甚至导致挤兑。股票、期货市场也存在大量违法违规行为。不改变国企向银行系统吸血的模式，国企改革也无动力。总体上看，金融体制已不适应改革的要求。

1993年的宏观调控“十六条”中，有十二条都和金融相关，从某种意义上，已拉开了金融系统改革的序幕。

这场改革的最终目标是：建立在国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行体系。在人民银行之下，政策性银行和商业银行为主，多种金融机构并存。通过组建政策性银行，实现政策性和商业性分离，解决政企不分，改变多年财政向银行透支的模式。商业银行在相应的约束机制下，根据国家产业政策和计划，独立评估风险和收益，自主决定是否贷款。中国金融体系的初步顶层设计已逐渐呈现出来。

1994年，三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行，中国农业发展银行相继成立。所谓政策性银行，是由政府投资设立，不以盈利为目的，根据政府决策专门充实政策性金融业务的银行。

1995年，央行基本完成转型，政策性银行，商业银行也分离了，城市和农村合作银行业也跨出了步伐。5月通过的《商业银行法》进一步保障了银行的独立地位。同年6月，朱镕基从人民银行行长的职位上离任，对这两年的经历，他用了“值得纪念”四个字来形容。

经过一系列改革，到了1997年的时候，已初步建立了在中央银行宏观调控和监管下，政策性金融与商业性金融分离，国有银行为主体，股份制商业银行、城乡信用合作社、非银行金融机构和外资金融机构并存，分工合作、功能互补的金融机构体系。不过，随着经济运行，金融风险特别是地方金融机构的风险，也逐步暴露出来。

1997年底。全国金融工作会议后，下发了《中共中央、国务院关于深化金融改革、整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，出台了一系列措施。

首先，是人民银行省级机构改革、国有独资商业银行分支机构改革。人民银行的独立，必须摆脱地方政府的干扰，其机构设置上和人事设置就颇为微妙。1997、1998两年间的人民银行省级机构改革，改变了人民银行按行政区划设置的模式，30个人民银行分行被缩并为9个地区性分行。同时，在中央层面成立了金融工作委员会、金融纪检委员会和金融系统党委，把金融系统党的关系收到中央。

如果用这个思路来观察现在的地方债、大型国企管理等问题。不难发现，大型国企高管的职业经理人身份与政治前途的纠缠，干扰了国企的经营、管理。如果国企在人事设置上可以和行政系统完全分割，也许中国会有一个更有效率的经济结构，其运行风险也更小——时势与英雄，不知是否还能再现？

第二个主要内容则是加快了地方性金融机构体系的建设，包括区域性银行的分支机构，城市商业银行，省市信用社、农村信用社，这些地方金融机构属于地方党委、地方政府的管辖。某种意义上看，加快地方银行系统的建设，很大一部分原因在于把负担和风险分摊给地方政府。

通知的第三个内容，则是金融领域的大整顿，包括整顿乱集资乱批设金融机构、乱办金融业务，整顿银行账外账和违规经营，清理整顿证券经营机构和期货市场，整顿城市合作信用社和清理整顿农村合作基金会，整顿信托投资公司等多项措施。

在整顿中，根据不同情况，分别采取增资扩股、债权转股权、托管、收购兼并、合并、关闭、破产等多种办法，显示了较为灵活的政策手腕。其中，关闭广东国际信托投资公司，不但给其他省市的国际信托投资公司以压力，应对道德风险，并且向外界展示了金融改革的决心，在债权人风险预期改变之下，地方的国际信托投资公司的约束加强了。这同时也反映出当时较大的政治回旋余地，不管是在权威性，还是社会稳定方面，都有较大的信心。

在铁腕整顿下，在99年之前的几年内，金融系统共有4万人被查处，开除公职1万5千人，71个司局级被撤职。

此次整顿中的许多遗留问题，则在另一个历史机遇中得到最终解决。2000年的积极财政政策中，人民银行乘物价下降，通缩的机会，在地方政府的担保下，对农村合作基金、信托投资公司、城乡信用社、城市合作银行等，进行再贷款，使他们有钱还给储户，巧妙利用货币政策的历史机会，解决历史遗留问题的同时拉动内需。其中农村合作基金374医院，城市信用社156亿元，信托投资公司281亿元，供销社股金服务部15亿元，整顿金融“三乱”（乱集资、乱批金融机构、乱办金融业务）12亿元。

虽然朱镕基一再强调，这笔钱只是人民银行借给地方，利息可以低一些，期限可以长一些，但钱一定要还。但实际上，朱镕基也清楚这部分贷款很大程度上是无法回收的，是历史性金融风险的代价。

为解决国有独资银行长期积累的不良资产的问题，借鉴了美国RTC（处置信托公司）的经验，1999年先后成立了四家直属国务院的资产管理公司，专门对应解决工商、农行、中行、建行的不良资产的问题。把银行的不良资产划给资产管理公司管理，这不仅在于回收国有资产，更重要的是为了国有商业银行轻装上阵，健全银行的经营机制，控制不良贷款。

但是，即便在剥离之后，但国有银行的管理问题依然很多，国有商业银行的不良贷款比率仍然继续增加，每年仍然增加3个百分点左右，不过，经过一系列措施，2000年9月左右，不良贷款率开始下降。

到2000年底，金融系统终于进入平稳期，人民币币值和汇率都处于稳定状态，外汇继续增加，达1656亿美元。同年，金融机构贷款新增余额1.33万亿，同比增加2500亿。其中1.1万亿是为了配合国债项目。新的金融业务也发展良好，个人住房、助学、消费贷款2600亿元，比上年增加1700亿。证券市场发展良好，境外筹资1721亿，境内筹资1528亿，比99年增加1.3倍。

四、积极财政政策

1997年7月2日，亚洲金融风暴席卷泰国、马来西亚、新加坡、日本、韩国等地，打破了亚洲经济急速发展的景象。外贸的寒冬伴随而至，1997年，中国出口增长20%，1998年一季度出口增长率不足5%，第二季度也无明显改善，9月份还出现了负增长。按当时的情况，出口的5个百分点对应GDP的1个点，经济形势严峻。

与此同时，上世纪90年代中期，随着医疗、住房、教育等改革逐步推开，居民预期支出增加，再加上下岗、高利率等因素，居民消费意愿下降，社会消费零售总额增长率持续下降，由1996年的20.1%逐渐下降至1998年的6.8%。需求不足之下，企业开工率只有60%左右，产品积压累计达3万亿元以上。商品零售价格总水平也持续走低，从1997年10月到1998年7月，持续下降了9个月。居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降，通货紧缩趋势日渐明显。消费、出口的不足限制了投资的增长，1998年，中国投资需求增长明显放缓。

金融危机后，外界普遍认为人民币将贬值，中国经济增速会掉到8%以下——也是从那个时候起，8%就已成为魔咒，但最终，中国却选择了保持人民币稳定。朱镕基在1998年10月的时候解释了当时的想法：贬值对出口东南亚各国无太大帮助，对欧美出口也受配额、反倾销等因素影响，却可能造成东南亚国家第二轮贬值，冲击香港。这个时候，1400亿美元的外汇储备，不但不是负担，反而是必须严防死守的底线——持续多年的“中国外汇储备太多”的质疑被终结了。

保持人民币稳定，同时货币政策效应递减的一个顺理成章的逻辑后果就是积极财政政策。1998年3月，在九届全国人大第一次会议上，朱镕基提出了保8%的目标，并指出“实现这些目标的主要手段是提高国内的需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建设，加强高新技术产业的建设，加强现有企业的技术改造。”增发国债、加强基础设施建设，以扩大国内需求，刺激经济增长的积极财政正式出台。4月21日，《经济日报》发表文章《扩大内需，确保增长》。

1998年到2002年，共发行国债6600亿元。国债的发行激活了银行的积淀存款余额，减少银行的利息负担，带动银行配套贷款和其他社会资金，与国债一起形成了3.28亿元的投资规模。增发国债投向了基础设施外，同时也大量投向了企业技术改造项目，以及科技、教育领域，到2002年底，完成投资2.46万亿。如果考虑到通货膨胀的因素，其规模和后十年中的4万亿类似。

积极财政政策下，基础设施飞速发展，加固堤防6200公里，新增公路8万公里，铁路1900公里，复线1800公里、高速公路里程从97年的4700公里增加到2002年底的2.4万公里，400个县完成农村电网改造，高低压线路50万公里。此外，还投向了西电东送、西气东输、青藏铁路等西部大开发工程。总体上看，从1998年到2002年，基础设施投资是过去几十年的两倍多。

由于住房、医疗、教育改革的预期不明朗，消费者不敢花钱；同时，下岗、失业等现象也威胁着收入。中国人的消费可谓前有狼后有虎，所以，刺激消费也是这一时期的重要政策。

在农村，停止了“三提五统”，只收农业税及附加，但粮价回落，农村经济结构性矛盾突出，农民增收的相关政策相对乏力。对于城镇低收入居民，提高了国企下岗职工基本生活保障、失业保险、城镇居民的低保。1998年到2002年，国家财政用于“两个确保”和城市“低保”的支出就达到2390亿元。从1999年开始，连续三次提高了机关及事业单位职工的基本工资和离退休人员的离退休金。同时，提高企业离退休待遇，直接涉及8400万人。

除了推动，也有拉动，通过教育、住房刺激居民消费。虽然，这不但刺激了消费，同时，人力资源的投资有利于整个经济的发展，但是，把教育、住房当做刺激居民消费的途径，一旦打开利益的阀门，在公民权益不足的情况下，这些无弹性的基本品就会产生民生问题。

为鼓励消费信贷，颁布了新的《个人住房贷款管理办法》，允许商业银行开办个人住房担保贷款，发展教育、房屋、大件商品信贷。美国老太与中国老太的故事流传开来。到2001年的时候，用于购房、汽车、教育的消费贷款已达6400亿元。

另一个容易忽略的政策是，2000年7月批准的838亿再贷款。这些再贷款用于解决地方金融的历史遗留问题，实质上，就是为这些金融机构还钱给老百姓，起到推动消费的作用。

在一系列政策的作用下，98年底的时候，积极财政已经初见成效，第一季度固定资产投资同比增加10%，第二季度15%，第三季度20%，这些投资带动了企业开工。最终这一年的GDP增长率为7.8%，仅稍低于8%的心理线。据相关部门的数字，其中积极的财政政策贡献了1.5个百分点。

亚洲经济危机之后的第二年，经济增速为7.6%，其中积极财政政策拉动为2个百分点。国有企业已渡过了最困难的时期，一些行业全行业扭亏为盈，财政收入有很大增长，外贸出口从98年的零增长，到99年上半年的负增长，变为了下半年正增长。一系列的降低利息，提高出口退税，也有利于企业的增收。与此同时，物价降幅也变小了。

到2000年的时候，经济情况进一步好转。随着WTO效应初步体现，当年出口增长30%以上。国有企业全面复苏，利润比1999年增加一倍，税收增加。当年金融系统平稳，人民币币值和汇率都处于稳定状态。新的金融业务也发展良好，个人住房、助学、消费贷款2600亿元，比上年增加1700亿。证券市场发展良好，境外筹资1721亿，境内筹资1528亿，比99年增加1.3倍。

到朱镕基任期结束时，虽然也有着世界经济形势低迷等各种不利因素，积极财政政策继续作用，加之WTO带来的拉动因素，经济发展势头良好。国有企业利润增加，财政收入比2001年增加1600亿左右；外汇储备继续增加，增加700亿美元，达到2800亿美元；外商投资超过500亿美元，同比增加20%。出口方面，大大超过了预期，朱镕基之前的预计是零增长甚至负增长，但实际增速达到20%。出口势头良好的原因是多方面的，主要因素是WTO，另一个重要原因是由于美元贬值，人民币在盯住美元的汇率制度下同步贬值，以及出口退税，外贸体制改革的作用——世界工厂已经初现威力。

从1996年到2000年九五期间，整个经济的转变可谓是戏剧性的，就连朱镕基本人，也没料到这个情况。九五期间的财政收入平均每年增加1430亿元，远高于上一个五年的661亿元。其中2000年的增量最大，1900亿元。1993年，外汇储备180亿美元，1997年上升到1400亿美元，1999年达到1500亿美元。2002年底，这个数字为2864美元。

对于这个局面，朱镕基是有理由自豪的，在名为《值得纪念的五年》的谈话中，他说：“虽然此前还有更快的经济增长速度，但是98-2002年却是历史上经济效益最好的时期。”

那么，积极财政政策为什么成功？

从政策可行性上看，首先，税制改革后，财政收入大幅度提高，有能力进行积极财政政策。从1993年的4349亿元增长到1997年的8651亿元。财政收入占国内生产总值的比重，从1995年的10.7%，上升到1997年的11.6%。其次，发行国债余地较大。1997年，中国国债余额为5066.5亿元，占国内生产总值的6.8%，大大低于世界30-50%的一般水平，而且，银行存差高达9000多亿元，国民认债能力较强。

从客观环境看，企业开工不足，国企亏损，97年时下岗职工已达1000多万；基础设施提升的空间大，效率高，以及物价指数增长缓慢，都构成了高效的积极财政所需的外部条件。在后十年中的4万亿刺激计划时，这些条件却完全不一样了。

政治家当然不是经济学家，但政治家却必须学习，并再次基础之上，用深刻的洞察把控全局与自己的智囊。从这个意义上讲，这些才是宏观刺激政策成败的真正因素所在。

在国债的使用方面，一个重要特点就是，国债全部用于投资，刺激经济，并不作为财政的经常费用，财政赤字和国债余额占GDP的比例始终在安全线内。在积极的财政政策的同时，还实行了稳健的货币政策，坚持投向基础设施，并由银行信贷配套国债项目，严控信贷投向重复建设。对此朱镕基保持了相当清醒的认识——“本届政府成立差不多八个月了，批了几千亿项目，没有加工工业项目，全是基础设施建设项目，铁路、公路、农田水利、环保设施、城市建设、电网改造”。

现实中，地方在GDP冲动下，对项目的筛选始终是低效率的，相对而言，中央政府审批的项目比地方政府效率更高，只有通过严控贷款的形式，由银行信贷配套国债项目，保证资金流向这些项目，才能提高经济效率。而这些控制行动背后，则是朱镕基与地方政府的博弈，遗憾的是，这些清醒的认识与不动摇的坚持却未在下一个4万亿刺激中出现。

五、加入WTO——朱镕基时代的收尾之作

2001年11月10日，WTO第四次部长级会议作出决定，接纳中国加入WTO，自2001年12月11日起，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的第143个成员国。

入世对中国的影响是深远的，鲜明的对比是2011年12月16日俄罗斯才被接纳为WTO成员国，比中国晚11年，入世谈判花了18年，比中国还长3年。入世前中国经济在国际经济格局并不重要，在今天已经成为全球第二大经济体，也成为区域经济增长的主要动力。而俄罗斯的石油、天然气、金属以及木材占总出口的80%，经济总量刚进前十，在国际经济事务上的角色越发边缘。

更为重要的是，随着中国加入WTO，中国启动了史无前例的城市化进程，城市化率超过50%，数亿人口从农村移民到城市化定居、择业，城市面貌日新月异。在这个基础上，人均收入、财富净值、社会福利等才有改善的空间。毫无疑问，这些都是WTO的红利。

入世何以重要？在1980年代，中国“复关”还只是融入国际经济体系的渴望，不要被“开除球籍”，谈不成虽然没什么好处，眼下的坏处也不大。但到了1990年代后期，中国对外贸易额连年提升，已经成为经济增长的动力。1998年，出口占GDP的比重已经达到20%，快速增长的贸易额也带来了其它经济体的反弹。在此之前，中国吃够了贸易制裁的苦头，因为中国不在WTO（包括其前身GATT）之内，中国受了气也没有仲裁的地方。

2002年入世后，朱镕基还念念不忘“不加入世贸，连讲理都没有一个地方，人家可以随便制裁我们、歧视我们”。入世前中国年年都要争取美国的最惠国待遇，每年美国都要以此要挟一下中国，是年度中美关系的份量很重的一张牌。而入世之后，这一切都将迎刃而解。

中国入世谈判之难举国皆知，自1986年开始复关（GATT）谈判，谈到入世，用了15年时间才加入世界贸易组织，在当前的贸易大国的入世谈判中颇为罕见。WTO成员虽多，但艰难就那么几个，最核心的谈判就是中美谈判，进行了25轮，其次是中欧谈判，进行了15轮。1994年，美国等国家对中国提出的复关条件，除了知识产权保护、服务贸易的诉求，更对中国的市场准入、价格管制、财税政策（对特定主体的补贴）等国内宏观经济体制和司法、行政管理等多个方面的改革提出了要求。中国称之为“缺乏诚意、蓄意阻挠、漫天要价”。以美国为例，争议的问题主要包括四个方面：

第一，以发展中国家加入，还是发达国家加入。对中国来说，核心利益在于发展中国家的身份在市场准入、贸易保护等方面，可以享受优惠和灵活，权利较多、义务较少。第二，降低关税水平，例如汽车等行业。第三，放开市场准入，争议的焦点在电信、银行、保险、零售和批发、航运等行业。第四，知识产权保护。

其实这些要求，在今天看起来，社会各界都习以为常、要求并不过份，并且成为社会各界的共识，也是本届李克强政府改革的重心。拒绝这些要求只是当年特定历史环境下特定利益主体的诉求：国有企业强势、计划经济占主导地位。换作今天，可能也会有同样的诉求，但不可能成为社会的主流意见。并且，这种保护并不正当，甚至有损经济发展。

当时妨碍入市的特定利益主体当然是国内企业，最准确的说是国内的大中型国有垄断企业，像金融业、电信业、汽车业，事后来看，很难说这些保护就是有利的，但在当时却没有这种共识。农业是另一个焦点，包括进口配额和对农业的补贴，但因为农业的利益落不到具体的垄断企业身上，缺乏强有力的利益核心，也是谈判中让步较多的领域。

在这个时候，保障国内垄断企业和维持政府计划、行政管制部门的权力，还是支持美国的诉求、以开放求入世，两者只能选其一，这才是入世的真正难点。这时领导人的抉择就很重要。对朱镕基而言，当时国有企业普遍亏损，他已经对它们失去信心，国企在他这里的议价能力已经很小，在1998年启动的“国退民进”，更彰显了这一点。

不管怎么样，中国最终以较大的决心走出了这一步，加入了WTO，这时的江泽民和朱镕基虽有入世的共识，但当时的中国还没有一个人可以清晰的看到入世的收益是如此的巨大。为了让中国企业攻占国际市场，2002年2月，在入世后不久，朱镕基在为省部级主要领导干部举办的“国际形势与世界贸易组织”专题研究班上讲到“我们要利用加入WTO这个机遇，更好的走出去，增加我们的外贸出口”，并且强调“我们绝对不能把鸡蛋放在一个篮子里，把宝完全押在美国和欧盟身上”，要“实施出口市场多元化战略”，要“向印度市场进军”，并且重点指出“要特别鼓励民营企业打进这些市场”。

入世的遗产是丰厚的。中国的出口占GDP的比重从1998年的20%升至2008年的44%，成为全球第一大出口国。2001年的GDP刚过10万亿，全球排第六，2012年已过50万亿，超过日本，成为全球第二。中国成为名副其实的大国。

长期来看，更有价值的遗产是中国的现代化进程由此进入全新局面。中国城市化率从2001年的38%升至2012年52%，平均每年1.3%，这意味着每年1600万进城，成为新增就业人口。而1989年到1999年，城市化率才增长了4%。一个劳动力在小农经济下，劳动生产率低、消费量也低，自晚清以来，如何激活中国庞大的消费市场、如何利用中国的劳动力、刺激中国需求集聚了全球企业家的目光。但也只有在加入WTO后，这个希望才有了可能。

这还仅仅是入世遗产的表面。从更广阔的视角来看，近三十年的经济增长，每一轮经济快速上升的背后都是经济体制的革命性改革。改革开放和家庭联产承包责任制是80年代初经济增长的动力，小平同志南巡讲话和社会主义市场经济地位的确立是92年以后经济增长的动力，加入WTO和国退民进及经济各领域的市场化推进是亚洲金融危机以后中国经济快速向前的动力。

为了履行入世承诺，中国进行了大量的经济体制改革，包括放开市场准入、对外企和民企落实国民待遇、建立统一市场，也规范了市场管理体制，限制政府权力、增加政府透明度。入世议定书明确要求中国，“司法审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系”，还要求“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚”。为此，中国设立了一系列相关法律，包括《立法法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》，可以说全是应WTO而生。入世承诺让中国的市场化改革更为彻底，这才是中国民企可以发展的主要原因。

可以说，正是入世让中国可以完成制度的现代化，自由市场、有限政府与民主法治的概念才真正的深入人心，这是入世最有价值的政治遗产。

入世谈判的背后仍是国内改革，国内体制不改，入世的可能性很低。正是朱镕基自1994年、1998年启动的两轮大规模改革，成为加入WTO的基础。

何以是朱镕基开创了入世的大好局面？这需要从两个层面来谈：一是宏观环境，二是个人选择。宏观环境上看，朱镕基自任国务院副总理始，就是救火队长，是一个“麻烦的解决者”。上任之初，他主持清理企业三角债，其后经济过热继而衰退，要保障经济软着陆，随后金融危机，他大搞基建、国退民进、让职工下岗，一刻不得歇。金融改革是箭在弦上，银行已经技术性破产，医疗、住房改革是国家实在养不起了，被迫要推向市场。很难说朱镕基在上任之初有一个全盘的统筹、计划，更多恐怕还是被事情推着走。

朱镕基主政期间，手里一直不宽裕，1994年因为中央没钱，被迫搞了分税制改革。到了1998年，还要靠发国债来进行基础建设。国企三年脱贫解困靠的是“下岗”，民生阻力不可谓不大，其原因同样是因为财政没钱。为什么不发货币？因为朱镕基吃过1994年经济过热的苦头。

当然，历史关头，虽然大势所向，但前景依然未明，并不是谁都可以做对这道选择题。这取决于两点：有能力、有意愿。改革开放初期，朱镕基还在微时，他担任社科院工经所主任，其后任清华经管学院院长，对经济事务娴熟，这在《朱镕基讲话实录》中的大量内部讲话中体现得非常明显。

朱的能力毋庸置疑，更重要的是他有决心去推动改革。朱镕基1952年就是副处长，到1978年才升到处长，时年50岁，他有近30年的计委系统工作经验，深谙计划经济的运行方式，对计委系统的意见很大。所以他在推动改革时，绕开计委成立经贸委，将国企管理、商品流通等职能划入。他大量提拔有学者素养的官员，而学术界在改革领域总体呈现市场化，这些都是朱镕基看起来更加市场化的主因。

在入世谈判中，国企、计委、金融企业都是重要的利益诉求主体，显然他们的诉求很难对朱镕基形成更多的压力。这是入世谈判中朱镕基愿意退让的主要原因。2002年的时候，他曾说到“把我们自己保护起来，固然可以保护自己，但也就不能发展自己。我们的很多体制如果不进行相应的改革，就不能适应经济全球化的趋势，企业也永远是吃大锅饭的企业，受国家保护的企业，经不起国际市场的竞争。”

入世谈判所以成功，和朱镕基的风格是离不开的。朱镕基长期居于处级干部，做事直接，以解决问题为导向，即使后来身居高位，亲自解决危机也是常事。在清理三角债时，他以副总理兼任国务院生产办主任、经贸办主任；推动分税制改革时，他亲自上阵，带着财政部长刘仲藜一个一个去和省长省委书记谈判；在经济过热时，他兼任央行行长，亲自整顿信贷，赴美入世谈判，他坐阵最后一天的谈判现场。这种行为在他的前任李鹏与继任温家宝身上都很少见。

以常务副总理、政治局常委身份去和省长省委书记面谈央地分税，谈成功的概率当然远大于财政部长自己去谈。入世能够成功，搞定美国是关键性成果，而1999年4月赴美谈判取得的成果最为重要，当时朱镕基带队的工作组与美国谈判了6天6夜，所有分歧朱镕基当场拍板，最后一天的谈判他到场亲自参与。如非如此，跟美国能否达到共识，恐怕变数不小。

当然，有意愿的本质是有担当，改革肯定要犯错，关键在于愿不愿意承担后果。朱镕基的改革中，做的多，错的自然也多，较大的失误和成功的一样多，像粮食流通体制整体就是一个败笔，劳动力、房地产、财税、国退民进中的抓大放小等改革中，改革未尽之处也不少，这些弊端在今天都有相当严重的负作用。有一些是当时未曾考虑到，也有一些是有心而无力，其中大部分改革在启动之初都是争议纷纷，并无定论。朱镕基敢拍板虽然有被大势推动的因素在，但个人的果断是不可或缺的因素。在这一点上，其前后任都不免相形失色。

改革之前，对改革的后果大家都无法预料，如果在这时就要社会达成共识、要各部委达成共识才启动改革，那基本上什么事情都改不了。这十年基本如此，很多事情，即使全社会都达成了共识，但因为部委利益纠缠，同样也是停滞不前，像计划生育、劳教、要素价格管制均是如此，坐失大好良机。

在经济发展的历史关头，需要勇气，在这一点上，联合国发展政策委员会委员余永定曾经说过，“改革的时机应由政治家把握，但拖延不是出路”。有勇气面对历史的检验，或许对朱镕基性格最好的评价。