作者：曾向红、李孝天，兰州大学管理学院 兰州大学中亚研究所；

本文来源：外交评论（外交学院学报）

【摘要】上海合作组织框架内的安全合作迄今已取得长足发展。在此背景下, 明确成员国参与上合以反恐为重心的安全合作的行为动机, 有助于整体把握上合安全合作的现状及发展前景。在假设国家的行为动机只包含后果性逻辑与适当性逻辑的前提下, 比较分析不同成员国反恐遵循不同逻辑的权重, 有助于我们对各国的行为动机进行整体判断。不同成员国在反恐过程中遵循适当性逻辑的情况明显不同, 中国较高, 俄罗斯次之, 中亚成员国最低。与之相应, 上合成员国在反恐过程中遵循后果性逻辑的状况为:中亚成员国权重较高, 俄罗斯次之, 中国最低。实际上, 上合的整个安全合作领域情形都大体一致, 换言之, 成员国主要基于后果性逻辑参与上合的安全合作, 合作程度仍然较低。当前, 在秉承“上海精神”的前提下, 上合应“放低身段”并“改变行为”, 满足成员国在涉恐等安全事务上的合理利益需求, 促使它们更多地由适当性逻辑而非后果性逻辑主导反恐等行为。以安全合作为基础和主导方向, 与以“发展对接”为共识的经济合作并行, 并以人文合作为纽带, 应该成为上合今后的主要发展模式。

【关键词】上海合作组织; 安全合作; 上海精神; 行为动机; 后果性逻辑; 适当性逻辑;

2001年6月15日, “上海五国”协同乌兹别克斯坦成立了上海合作组织 (下称“上合”) , 六国通过的《上海合作组织成立宣言》将打击“三股势力” (恐怖主义、极端主义、分裂主义) 、维护地区安全作为上合的主要任务。此后, 在安全合作的基础上, 上合逐渐将合作领域扩展至政治、经济、文化等方面。目前, 经济合作与安全合作已成为上合的两大支柱, 并形成了安全合作优先、经济合作并行的格局。经过多年的发展, 上合在安全和经济领域的合作都已取得丰硕成果, 而在安全领域尤为显著。以反恐实践为例, 为应对恐怖主义给地区安全带来的严重威胁, 上合不断加强自身反恐合作建设, 如召开关于反恐的官方或学术会议、成立地区反恐怖机构、发布涉及反恐的宣言和法律文件以及定期举行反恐军事演习等。目前, 以反恐 (或打击“三股势力”) 为代表的安全合作业已成为上合的标签。本文旨在通过分析上合的反恐合作, 讨论上合在安全领域合作取得的成效以及存在的不足, 进而为上合的未来发展提供一定的理论与政策启发。

一、问题的提出

长期以来, 安全合作都是上合的关键议题。通过“上海五国”框架内的合作, 成员国在划界、边界裁军及加强军事互信等传统安全领域的合作为上合的建立与发展奠定了一定的基础。此后, 打击“三股势力”及贩卖毒品、武器和人口等非传统安全问题在“上海五国”议程中逐渐占据重要位置。随着上合的成立, 打击“三股势力”、维护地区安全与稳定自然成为上合的核心议程, 也是该组织最重要的合作方向。虽然在后来的发展中, 上合在经济与人文领域的合作相继发力, 但安全合作始终是上合发展的基础, 其中, 反恐又是上合安全合作的重中之重。

近年来, 以“伊斯兰国”的肆虐为典型现象, 恐怖主义对全球和地区安全所构成的威胁有增无减。此外, 印度和巴基斯坦加入上合, 在赋予上合发展潜力的同时, 也将中印边界问题、印巴冲突及印巴两国面临的恐怖主义威胁等安全问题纳入上合框架, 对上合的安全合作提出了新的挑战。相比之下, 上合的经济合作曾一度遭遇瓶颈。随着“一带一路”倡议建设进程的不断推进, 加强与“一带一路”的发展对接, 将是上合经济合作的新方向。然而, “一带一路”建设面临非常严峻的恐怖主义风险, 这意味着, 未来上合将持续关注恐怖主义的治理问题。鉴于此, 对上合的安全合作及其发展前景进行研究有其必要性, 而以上合在反恐领域取得的成效和不足作为分析重心则具有一定的代表性。

“9·11”事件后, 在美国倡导的全球反恐战争的推动下, 反对和打击恐怖主义的理念开始在世界范围内扩散, 并为大多数国家和国际组织所接受, 这些国家和国际组织也都开始加强自身的反恐建设。上合及其成员国也发布了恐怖主义组织名单, 成立了相应的反恐机制, 举行了反恐军事演习。虽然上合及其成员国的反恐合作取得了突出成效, 但为保障上合的安全合作获得持续动力, 仍有必要进一步分析上合成员国参与反恐等安全合作的动机。换言之, 明晰各国参与上合反恐实践的动机, 能够为探明它们参与上合安全合作的动机提供参考, 有益于对上合安全合作的现状及前景进行整体把握, 并为上合的长远发展提供启示。

目前, 国内外关于上合安全合作的研究成果颇为丰硕, 对上合反恐合作进行研究的成果也层出不穷。其中, 与上合成员国反恐的行为动机相关的研究, 更多涉及各国参与的反恐合作与反恐政策。这类研究不仅对上合成员国的反恐政策和行为做出了较为详细的梳理, 还提供了有关各国实施反恐政策动机的解释。大体而言, 当前学界对上合成员国反恐动机的解读主要有三类视角: (1) 理性主义的解读, 即基于效用最大化的目标导向, 各国面临的恐怖主义威胁和国家能力决定了它们的反恐政策; (2) 建构主义的解读, 即认为各国所处的历史文化背景和所建构的国家身份决定了国家的反恐政策; (3) 基于认知的解读, 即反恐政策取决于国家对恐怖主义威胁程度的认知。 (4) 

尽管成果丰富, 但现有研究仍存在些许不足。首先, 大多数关于上合安全合作的研究都比较泛化, 重介绍而轻分析。其次, 理论化水平有待提高。部分研究成果, 尤其是国内的研究, 将重点放在事实描述上, 较少结合理论进行分析。相较而言, 国外部分研究成果的理论化程度要高一些。最后, 鲜有学者对上合成员国反恐的行为动机进行专门研究, 相关论点大都零星分布在部分有关上合反恐的成果中, 且未提供详细论证与经验支撑。实际上, 国内外学界关于上合的高质量研究, 更多集中在上合的性质、大国关系、国别政策等领域, 而关于上合反恐的研究成果或多或少均存在上述不足。因此, 文章尝试在一定程度上弥补既有研究的不足。

本文的结构安排如下:首先, 从后果性逻辑与适当性逻辑的角度出发建立分析框架;其次, 运用分析框架对上合成员国反恐动机中两种逻辑的权重进行判断, 以厘清各国反恐的行为动机;最后, 探讨成员国反恐行为动机对上合安全合作所产生的影响, 并提出相关政策建议。本文的研究具有一定理论和现实意义:在理论层面, 以两种行为逻辑为基础构建分析框架, 有助于提高上合安全合作研究的理论化水平;在现实层面, 分析上合成员国反恐的行为动机, 有助于明晰上合以反恐为重心的安全合作存在的问题及解决之道。

二、关于国家行为动机的分析框架

(一) 国家的行为动机:后果性逻辑与适当性逻辑

对国家行为动机的研究, 一直是国际关系研究的重要组成部分。其中, 理性主义与建构主义的研究最具代表性。大体而言, 理性主义认为, 国家的行为主要受权力或利益所驱动, 通过利益计算的方式调整自身行为以更好地适应外部环境;而建构主义则主张, 国家间的共有文化或规范建构国家的行为, 即共有文化或规范建构身份, 身份建构利益, 利益决定行为。然而, 理性主义并不否认主体间文化或规范对国家行为的影响, 建构主义也不否认权力或利益的重要性。简言之, 理性主义认为国家行为基于利益导向, 建构主义主张国家行为基于规范导向。而利益导向和规范导向的动机, 在很大程度上可等同于马克斯·韦伯提出的工具理性和价值理性的动机。将国家行为动机还原至这两种行为动机, 也得到了国际关系学界的普遍认可。

在工具理性和价值理性的基础上, 詹姆斯·马奇与约翰·奥尔森提出了适用于国家层面的两种行为逻辑, 即后果性逻辑和适当性逻辑。就后果性逻辑而言, 国家的行为由预期的结果所驱动, 国家通过评估其目标所带来的结果进行行为选择。就适当性逻辑而言, 国家对目标的追求与认同而非利益相联系, 是对规则或规范的遵循而非个体理性预期的选择。换言之, 后果性逻辑基于对后果的计算, 而适当性逻辑基于对规则或规范的认同。

事实上, 行为动机的运作非常复杂, 外部环境能够对行为逻辑产生很大影响。同时, 行为动机也并非一成不变。在外部环境的影响下, 动机在不同情境中甚至在同样的情境中都有可能发生变化, 而旁观者不可能准确地把握他者的动机。正如汉斯·摩根索所言, 动机是心理现象中最虚幻的东西, 它被行为体和观察者的利益和情感所扭曲。但是, 对动机的研究却是必要的。动机是一种复杂的、虚幻的东西, 因此需要在研究过程中对动机进行简化操作。文章对行为动机进行二元但非对立的划分, 假设行为动机中只存在后果性逻辑和适当性逻辑。由于学界对两种逻辑的关系尚未达成共识, 因此, 需要对二者的关系进行重新梳理。

首先, 它们是相互依存的关系。摩根索认为, “现实的人是‘经济人’、‘政治人’、‘道德人’、‘宗教人’等多种人的综合体”, 不存在纯粹、单一的“经济人”、“政治人”、“道德人”及“宗教人”。同样, 后果性逻辑和适当性逻辑缺一不可, 纯粹、单一的行为动机也是不存在的。其次, 它们是相互交融的关系。如果行为体遵守规则是为了获得收益, 那么这一行为的主要动机是基于利益计算的后果性逻辑, 但某种意义上遵守规则或规范也包含了适当性逻辑的元素。反之, 如果行为体遵守规则或规范主要是因为认同, 那么该行为的主要动机是基于适当性逻辑。但是, 出于“欲望”的需求, 遵守规则本就伴随着对后果的预期, 也就包含着后果性逻辑的元素。最后, 它们是主要与次要的关系, 但这种关系是可变的。由于很难对动机进行量化, 因此, 只能定性地判断两种逻辑中何种占主要地位, 何种占次要地位。至于何者占何种地位, 取决于不同的研究对象和外部环境。不同的研究对象可能会有不同的认知, 而外部环境则能够改变行为体的认知, 从而改变两种逻辑的主次关系。这里对两种行为逻辑之间关系的梳理虽然更接近现实, 但也使下文的分析趋于复杂。

(二) 两种行为逻辑运作的主导机制与参照群体

1. 后果性逻辑与适当性逻辑运作的主导机制

后果性逻辑是基于对后果或利益的计算, 其主导机制是战略权衡 (strategic calculation) 。后果性逻辑是对预期后果所带来的收益和成本的计算, 奉行的是利益最大化原则。战略权衡往往是“强制” (coercion) 和“报偿” (rewards) 相结合的行为机制。这里的强制是指, 行为体 (国家、国际组织等) 依靠自身实力优势施加压力, 迫使对象国改变其原有决策进程的行为。强制的目的在于同质化 (isomorphism) , 即通过施加惩罚迫使对象国的政策及行为与实施强制手段的行为体相契合或保持一致, 否则对象国将会付出成本。强制的手段主要包括经济制裁、断绝来往、威胁使用武力及使用武力等。报偿则主要指外部行为体通过许诺或提供收益的方式, 诱导对象国接受某种要求的行为。报偿既可以单独使用, 也可以与强制结合使用, 其目的与强制相同, 都服务于实施国的利益。报偿的手段主要有经济援助、政治承认和外交支持等。一方面, 以后果性逻辑为主要动机的国家可以对他国实施强制和报偿的手段 (胡萝卜+大棒策略) , 迫使或 (并) 诱导他国接受对自身有益的要求。执行惩罚和提供奖励都需要付出成本, 但它们都是获得即时或长远收益的手段。另一方面, 国家也可能被迫承受他国实施的强制和报偿手段。但无论如何, 基于战略权衡, 只要获得的收益大于付出的成本即可。

除了面临或实施强制与报偿, 理性国家也可能效仿成功者。这也是后果性逻辑的运作方式之一。“竞争促使行为者对自身的行为加以调整, 使之成为最为社会所接受的和成功的实践。”效仿行为带来的最显著收益, 就是帮助行为体做出理性选择, 减少选择的成本。苏联解体后, 独立之初的俄罗斯试图效仿美国的民主政治制度和自由市场经济模式。苏联解体在当时普遍被认为是资本主义制度的胜利和社会主义制度的失败 (中国除外) , 俄迫切希望通过激进改革恢复实力, 因此, 独立后不久便采用近乎全盘西化的“休克疗法”。俄这一行为遵循的是竞争机制, 是为避免被淘汰出大国行列而对美国“成功实践”的效仿。这种行为主要不是基于对美国自由、民主制度的认同, 而是基于利益计算的后果性逻辑。

与后果性逻辑不同, 适当性逻辑独立于特定的物质动机或惩罚结构, 是基于对规则或规范的认同。适当性逻辑的主导机制是规范匹配, 即行为体认同程度最高的规范与其他竞争性规范之间的匹配程度。其他竞争性规范与支配规范的一致程度越高, 前者被接受的可能性越大;反之, 其他竞争性规范与支配规范的一致程度越低, 前者被排斥乃至摒弃的可能性就越大。在适当性逻辑主导行为的情况下, 认同程度最高的规范的支配地位至少在短时间内是不容挑战的, 遵守这种规范被认为是正确、合法的, 是理所应当的。同时, 不同行为体对这种支配规范的认同程度也可能有所不同, 对支配规范的认同程度越低, 适当性逻辑在行为动机中所占的权重也就越低。以适当性逻辑为主要动机的国家, 几乎在任何时候都将遵守支配规范, 即使有时会损失部分物质利益。从属规范始终服务于支配规范, 除非取代支配规范。

当从属规范契合支配规范时, 国家对从属规范的认同程度也能够影响适当性逻辑。规范认同往往与规范内化密不可分, 规范内化实际上就是规范认同的过程。规范内化是建构主义的重要研究议程, 主要涉及国际和国内两个层面。除国际与国内层面的影响因素外, 相关成果提出了规范内化的机制, 如杰弗里·切克尔在提出“文化匹配”概念后, 又提出基于适当性逻辑的规范内化 (认同) 的两种机制, 即“规范说服”和“角色扮演”。其中, 规范劝说是指他者对行为体进行劝说, 使行为体认为某种规范是正确、合理的, 认为它们的利益和偏好是可以重新界定的。角色扮演则指行为体出于认同而接受组织和群体环境创造的角色, 并获得一种“‘我们’感” (sense of“we-ness”) 。例如, 二战后美国在北约内部不断强调自由、民主的优越性及“民主共同体”的理念, 成为北约成员的国家也都乐于接受美国界定的“民主国家”角色。这些国家接受了来自美国的规范劝说, 对美国宣扬的理念表示高度认同, 并由此获得了“我们感”。

此外, 模仿 (学习) 也是规范内化 (认同) 的一种机制。不确定性是促使模仿行为出现的重要因素, 这种不确定性可以是专业技术知识贫乏以及目标模糊等。与竞争机制中的效仿行为不同, 这里的模仿行为并非出于减少选择成本和避免被淘汰的功利考虑。在可供模仿的对象不止一个的情况下, 行为体倾向于模仿自身更加认同的对象, 如中亚国家对俄罗斯制度和政策的模仿。大体而言, 基于规范认同的适当性逻辑, 行为体更倾向于接受来自自身所认同的社会群体的角色定位和规范劝说, 并模仿这一群体的行为。同时, 由于行为体的社会性几乎无处不在, 因此, 行为体也不可避免地参考其他社会群体的社会实践。这一被效仿的群体可被称为参照群体 (reference group) 。

2. 功利性参照群体与规范性参照群体

参照群体是作为其他国家效仿对象和行为标准的单个或一组国家。一旦被视为参照群体, 那么该国或国家群体将会被其他国家视为判断自身行为是否具备合法性和妥当性的信息来源。参照群体主要分为功利性参照群体、规范性参照群体以及比较参照群体。其中, 功利性参照群体的主要功能是提供收益并 (或) 规避惩罚和收益损失, 规范性参照群体可以提供认同对象和增强其他国家的自我形象, 比较参照群体能够提供解决问题的必要专业知识。然而, 功利性参照群体和规范性参照群体都具备比较参照群体提供信息的功能。因此, 文章在此将参照群体分为功利性参照群体和规范性参照群体, 且二者都具备比较参照群体的功能。

以后果性逻辑为主要行为动机的国家, 出于利益计算的考虑, 其行为更倾向于借鉴功利性参照群体。一方面, 国家可能会承受功利性参照群体使用的强制和报偿手段, 或后者对其使用强制和报偿手段, 但只要该国获得的收益大于付出的成本, 便不影响该国对功利性参照群体的借鉴;另一方面, 功利性参照群体提供某一领域内成功的社会实践作为参考, 能够减少国家的选择成本并提高其竞争力, 国家也会基于竞争机制对功利性参照群体进行效仿。由此可见, 国家对功利性参照群体的借鉴符合后果性逻辑的运作方式, 并涵盖了强制、报偿和竞争三种机制。

相比之下, 以适当性逻辑为主要行为动机的国家, 出于对某一社会群体的认同, 其行为更倾向于借鉴规范性参照群体。社会认同理论认为, 行为体不断将他者或感知为与自我是同一范畴的成员 (内群成员) , 或感知为与自我是不同范畴的成员 (外群成员) , 这种行为被称为自我分类。自我分类的结果是, 自我与其他内群成员的心理亲近感增强。确切地说, 自我分类使得行为体在自我感知和自我定义的过程中更加需要参照群体或群体原型的呈现/表征。由于规范性参照群体能够为国家提供社会认同, 因此, 该国会对该群体采取认同行为。基于对群体的认同而非利益计算, 国家将认同规范性参照群体所提出的规范、接受并扮演群体所赋予的角色, 同时模仿群体的行为。同样, 国家对规范性参照群体的借鉴也符合基于规范认同的适当性逻辑, 至少涵盖角色扮演、规范劝说和模仿三种机制。

至此, 关于国家行为动机的分析框架已基本建立, 下文将借助该框架对上合成员国反恐的行为动机进行具体分析。至于后果性逻辑和适当性逻辑在成员国行为动机中的大致权重, 则需根据两种行为逻辑的主要机制和各国参与上合反恐合作的相关经验事实进行判断。

当我们假设国家的行为动机为恒定值“1”时, 两种行为逻辑之间存在一定程度的此消彼长关系。那么, 判断一种行为逻辑在国家行为动机中的大致权重, 往往能得知另一种行为逻辑在其中的权重。考虑到适当性逻辑的诸多机制能够提供相关判断标准, 本文将首先对上合成员反恐的适当性逻辑进行分析。获悉适当性逻辑的大致权重, 便可得知后果性逻辑的权重。需要说明的是, 对两种逻辑作出二元区分, 主要是出于简化分析的目的。事实上, 如前所述, 两者之间也存在相互交融的关系, 而共同发挥作用的情况会导致本文的分析存在一定偏差。因此, 本文的分析只是探索式而非结论式的。

三、上合成员国的反恐行动与适当性逻辑

对上合成员国反恐行为动机中适当性逻辑的权重进行考察, 将主要考虑成员国在这一议题上的规范匹配情况, 即从属规范与支配规范的一致程度。三十年战争后, 主权规范逐渐取代神权规范成为欧洲对外行为的支配性规范。第二次世界大战结束后, 以美国为主要代表的战胜国建立了以主权规范为核心的现代国际体系, 体系中的国家都是“‘自由’体系中独立的、‘不可渗透的’、‘统一的’”成员, 以尊重国家主权 (“不干涉”原则) 为核心的主权规范成为一种国家间公认的“全球契约”, 并构成当前国际秩序的基本原则。换言之, 主权规范业已成为国家参与国际实践所参照的主导性规范。 (2) 

规范层面的主权概念涉及国内和国际两个层面。在国内层面, “主权意味着国家可以自行决定如何应对内外问题”, 尤其是指国家在其领土内有使用武力的排他性权威。在国际层面, 主权是指外部行为体对国家在国内排他性权威的承认, 是对国家间享有平等地位的一种“主体间共识”。虽然主权规范是国家行事参考的支配规范, 但国家对其认同程度有一定差别。与此相似, 国家对主权规范的认同也体现在国内和国际两个层面。一方面, 国家对自身主权的认同是国家存在的必要条件, 否则国家对主权规范的认同就无从谈起;另一方面, 国家对他国主权的承认和尊重是充分条件, 若一国主权得不到其他主权国家的承认, 那么该国便不能说享有充分主权。简而言之, 若两个条件都满足, 国家对主权规范的认同程度较高。若只满足其中一个条件, 国家对主权规范的认同程度次之。若两个条件都不满足, 国家对主权规范则基本不存在认同。

在适当性逻辑层面, 相比主权规范, 其他国际规范一般处于从属地位。因而, 国家对其他国际规范的认同, 在很大程度上取决于其他规范与主权规范的一致程度, 一致程度越高, 国家对其他规范的认同程度也就越高。反之亦然。例如, 第二次世界大战后独立的广大发展中国家出于对主权规范的认同, 十分支持中国提倡的以尊重他国领土主权完整为核心的“和平共处五项原则”。而美国和西方倡导的人权规范 (即人权高于主权) , 由于与传统主权规范相悖, 故不被大多数发展中国家所接受。由此推断, 国家在反恐领域对主权规范的认同程度, 限定了适当性逻辑在国家行为动机中的大致权重范围。在此权重范围内, 其他规范与主权规范的一致程度, 影响到在反恐合作实践中适当性逻辑在国家行为动机中的权重。

(一) 成员国对主权规范的认同

上合成员国均认同主权规范, 只是各国对主权规范的认同程度有所不同。中国十分珍视经过长期反殖民反封建斗争所赢得的主权独立成果。在参与国际实践时, 中国一贯秉承“和平共处五项原则”, 既不允许他国侵犯自身的排他性权威, 也不侵犯他国的内部权威, 这体现了中国对主权规范的高度认同。俄罗斯自独立以来一直致力于恢复超级大国的地位, 维护国家主权是俄的重要目标, 也是实现其大国尊严的需要。然而, 与此同时, 俄并未对部分国家的主权表现出足够的尊重, 如偶尔干预中亚国家事务、吞并克里米亚等显然侵犯了他国的主权。由此可见, 俄对主权规范的认同仅限于对自身主权的认同和维护。

相比之下, 中亚成员国对主权规范的认同程度更为有限, 且程度不一。其中, 哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦作为中亚地区大国, 与俄罗斯类似, 都反对他国对自身主权的侵犯。塔吉克斯坦由于独立之初内战的阴影及外界民主革命的影响, 也很重视对主权的维护。吉尔吉斯斯坦虽认可主权规范, 但“9·11”事件后为美国军队提供玛纳斯机场、允许俄罗斯军事力量在国内驻扎, 以及在2010年6月吉南部发生族群冲突后要求俄罗斯进行干预等行为, 表明吉对主权规范的认同程度较低。实际上, 其他中亚成员国也存在类似情况。“9·11”事件后, 各国均表示愿意对美国在阿富汗开展的军事行动提供支持。其中, 哈为美国军队提供了驻扎权, 塔向美开放了杜尚别国际机场, 连一向主张反对外部干涉的乌也向美国提供了汉纳巴德机场。此外, 各国也都允许俄罗斯军事力量在各自国内存在, 如俄在塔曾一度驻扎2万名士兵, 其中约1.1万名服务于边境守卫, 2003年10月俄又在吉设立了坎特空军基地。

在对待他国主权的态度上, 一方面, 由于中亚成员国的实力有限, 很难干涉他国内政, 故各国在话语上均表示尊重他国主权。另一方面, 部分中亚成员国也有过不尊重他国主权的行为。如1999年乌兹别克斯坦空军就以打击“乌兹别克斯坦伊斯兰运动” (Islamic Movement of Uzbekistan, IMU) 为名, 轰炸了吉尔吉斯斯坦的一个村庄。综上可见, 中亚成员国对主权规范的认同程度还有较大的提升空间。

概言之, 在上合成员国中, 中国对主权规范的认同程度最高, 俄罗斯次之, 中亚成员国较低。尽管如此, 主权规范仍是上合成员国认同的支配性规范。成员国对主权规范的认同程度不同, 说明适当性逻辑在各国反恐行为动机中所占的权重不同。

(二) 美国主导塑造的西方反恐规范

在主导性的主权规范下, 上合成员国反恐的动机还受到具体反恐规范的影响。所谓反恐规范, 实际上是国际社会就打击恐怖主义制定的一系列法律与机制, 也是国家间达成的诸多主体间共识。全球范围的反恐规范主要是由美国在“9·11”事件后主导构建并传播的。“9·11”事件后, 美国发起“全球反恐战争”以打击恐怖主义。尽管美国在反恐实践中奉行“全球单边主义”, 但在观念上却致力于塑造国际社会普遍认同的全球反恐规范。在此过程中, 美国使用了一种规范劝说策略, 对恐怖主义的如下三个方面进行了说明。 (2) 

首先, “原则化信念”。这种观念是关于“详细说明区分对与错、正义与非正义标准的规范性观念”, 即对恐怖主义及其行为做出“正确或错误”的定性说明。正如美国前总统乔治·W.布什所言, “‘基地’之于恐怖主义相当于黑手党之于犯罪。但‘基地’的目的并非获取财富, 而在于重塑世界并将激进信念强加于人……这些恐怖分子进行杀戮不仅是为了终结生命, 还为了破坏一种生活方式……然而, 这不仅仅是美国的战斗, 也不仅仅关乎美国的自由。这是世界的战斗。这是文明的战斗。这是所有相信进步和多元主义、容忍和自由的人的战斗。”美国将恐怖主义置于自由主义乃至整个国际社会和文明的对立面, 意在表明恐怖主义是“错误的”。如此一来, 美国倡导的反恐理念便是“正确的”, 美国就自然获得了维护世界秩序的特殊责任, 而加入以美国为首的反恐阵营也就成为其他国家的“义务”。

其次, “因果信念”。这种观念是“关于原因—结果关系的信念”, 即对恐怖主义及其产生做出因果说明。对于恐怖主义产生的原因, 布什在其2001年9月20日的国会讲话中有所说明:“美国人正在问:为什么他们恨我们?他们恨我们视为正确的东西———一个民主选举的政府。他们的领导人是自我任命的。他们恨我们的自由———我们的宗教自由、我们的演讲自由、我们的投票和集会以及反对的自由。”换言之, 美国试图向国际社会表明, 自由、民主的理念和制度是隔绝恐怖主义及其行为产生的主要“工具”。由此可见, 美国试图通过开展反恐斗争, 推动美国的反恐理念和自由、民主等价值观获得更为广泛的认可。

最后, “政策处方”。这是“源于原则性信念和因果性信念的程序性理念”, 亦即提出如何打击恐怖主义的政策建议。布什表示:“美国人正在问:我们如何战斗并赢得这场战争?我们将直接使用我们掌控的所有资源———所有外交手段、所有情报工具、所有执法工具、所有金融影响力以及所有战争中的必要武器———去破坏并击垮全球恐怖主义网络。”具体的政策建议包括组建反恐联盟、共享反恐情报、出台反恐法律、建立反恐机制、切断恐怖主义组织的融资渠道以及进行反恐军演和实战等。美国及其为首的国际组织致力于落实这些政策建议, 并在此过程中逐渐形成了反恐的“全球标准”或“最优实践”。

至此, 美国塑造的全球反恐规范具有一定的连贯性, 主要包括三重内涵: (1) 恐怖主义是“错误的”, 是当前国际秩序乃至人类文明的挑战者, 每个国家都有打击恐怖主义的义务, 而美国拥有维护自由世界秩序的特殊使命; (2) 恐怖主义源于“失败的”、非民主的大中东地区, 恐怖主义衍生于恐怖分子对自由、民主理念和制度的憎恨, 而这些理念和制度才是医治恐怖主义的良方; (3) 在打击恐怖主义的过程中使用任何必要手段, 如军事打击恐怖分子的“庇护国”是合理的, 美国及其盟友的反恐实践理应是其他国家借鉴的典范。

(三) 规范匹配:西方反恐规范与主权规范的一致程度

为了推广其反恐规范、增强“全球反恐战争”的合法性, 美国不遗余力地向国际社会进行规范劝说。然而, 上合成员国对西方反恐规范的接受程度如何, 首先取决于西方反恐规范与主权规范的契合程度。根据前文关于主权规范的论述, 其他规范要与主权规范相契合需要满足一个条件, 即不危害或能够维护国家自主应对内外问题的排他性权威。由于上合成员国对主权规范的认同程度不同, 因此各国的规范匹配情况需要分别进行讨论。

首先是中国的案例。20世纪90年代以来, 以“东突厥斯坦伊斯兰运动” (East Turkestan Islamic Movement) 为主要代表的“东突”恐怖主义势力加大了在国内实施暴力恐怖主义活动的力度, 并幻想将新疆地区分裂出去, 对中国国家主权构成了严重威胁。“9·11”事件后, 美国公开指责恐怖主义是“错误的”, 将恐怖主义置于整个国际社会的对立面, 并宣称每个国家都有反恐的义务。在此背景下, 中国的反恐话语与美国提倡的反恐理念在部分内容上有所契合。美国主导塑造的反恐规范客观上增强了中国反恐的合法性, 有利于维护中国的国家主权。从这个角度来看, 反恐规范与主权规范具有较高契合性。

西方反恐规范的第二重和第三重内涵则有悖于中国在反恐过程中对主权规范的坚持。就第二重内涵而言, 美国宣称只有西方式民主制度才能真正遏制恐怖主义滋生, 据此对包括中国在内的不少“非民主”国家进行批评。对中国来说, 美国的观点是不能接受的。首先, 西方式民主制度并不能阻止恐怖主义的出现和蔓延。如2003年10月21日胡锦涛主席在亚太经合组织曼谷会议上指出, “冲突和动荡是恐怖主义滋生的温床, 贫穷和落后是恐怖主义产生的土壤。”这与美国对恐怖主义产生根源的诊断截然不同。其次, 美国反恐规范中的民主批评是对中国国家主权的不尊重, 侵犯了中国的国家主权, 而且美国在反恐问题上对中国持有“双重标准”, 其做法无法让中国认同。最后, 就第三重内涵而言, 美国认为, 在打击恐怖主义的过程中, 使用包括武力干涉他国在内的任何必要手段均是合理的和可行的, 这种观点严重背离了中国秉持的以“不干涉”原则为核心的主权规范。

不同于中国, 俄罗斯对反恐规范的认同主要体现在维护自身主权方面, 美国主导建构的反恐规范的第一重内涵与主权规范高度契合, 故有助于维护俄罗斯的国家主权。而由于俄并未坚持对所有国家的主权予以同样的尊重, 所以对于可以使用包括武力干涉他国在内的任何必要手段的理念, 俄并未加以抵触。换言之, 西方反恐规范的第三重内涵也与俄所理解的主权规范相契合。不过, 由于俄经常受到来自西方的民主批评, 以及独立初期“全盘西化”的失败经历, 使俄不认可有关西方式民主制度能够铲除恐怖主义的观点。换言之, 西方反恐规范的第二重内涵与俄认同的主权规范有明显出入。

中亚成员国对反恐规范的认同更为有限。尽管中亚成员国允许他国军队驻扎在国土上或偶尔有侵犯他国主权的行为, 但各国并未将干预他国视为一种合法的国际规范。换言之, 维护自身主权以及尊重他国主权才是中亚国家在反恐过程中的常态。因此, 有助于维护国家主权的第一重内涵, 与主权规范还是比较契合的。而就西方式民主价值和制度而言, 除曾被誉为中亚“民主岛”的吉尔吉斯斯坦对此在特定时间内有一定认同外, 其他中亚国家的认同程度一向很有限。美国持续的民主批评以及“颜色革命”等事件的发生, 使各国领导人普遍认为政权稳定受到了来自“民主的威胁”。由此可见, 西方反恐规范的第二重内涵与主权规范契合程度较低。至于第三重内涵与主权规范的契合程度, 主要基于各国是否需要外部干预:政权较为稳定的中亚成员国, 如哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和 (内战后的) 塔吉克斯坦, 对外部干预的需求较低, 因此对第三重内涵的抵触程度较高, 西方反恐规范与主权规范的契合程度较低。政权时常出现动荡的吉尔吉斯斯坦对外部干预的需求相对较高, 故对第三重内涵的抵触程度较低, 西方反恐规范与主权规范的契合程度相对较高。

综上所述, 上合成员国对主权规范的认同程度, 大致限定了各国行为动机中适当性逻辑所占的大致权重范围, 而西方反恐规范与各国所认同的主权规范的一致程度, 则进一步明确了适当性逻辑的权重。根据前文可知, 在上合诸成员国中, 中国对主权规范的认同程度最高, 俄罗斯次之, 中亚成员国较低, 这就意味着在具体反恐实践中, 适当性逻辑在中、俄与中亚成员国的行为动机中的权重次第降低。

(四) 成员国反恐的适当性逻辑依据

结合规范性参照群体、适当性逻辑运作的具体机制和相关经验知识, 可进一步明确上合成员国反恐的适当性逻辑依据。事实上, 除来自美国的规范劝说, 上合成员国还受到各种规范性参照群体的影响。不过, 作为大国的中国和俄罗斯由于拥有强大的实力以贯彻它们坚持的反恐规范, 往往不会盲目接受其他国家或国际组织倡导的国际规范。大体而言, 由于联合国的宗旨与主权规范高度契合, 中俄两国均对联合国的反恐理念与实践表示支持。例如, 2016年10月5日, 中国常驻联合国副代表吴海涛在第71届联合国大会关于“消除国际恐怖主义的措施”议题的发言中指出, “中国一直坚定支持联合国的全球反恐战略及措施”。俄罗斯联邦总检察院副总检察长弗·弗·马林诺夫斯基也建议, “在联合国框架下拟定一份界定国际恐怖主义范围的全面反恐公约, 成立反恐联盟。”实际上, 中俄两国是否接受来自外部的规范劝说, 主要取决于外部行为体提倡的规范与各自认同的主权规范的契合程度。

中国和俄罗斯均不接受美国为其设定的全球反恐角色。美国主导塑造的西方反恐规范, 设定美国为“全球反恐战争”的领导者, 主要目的在于为其领导的全球反恐战争提供合法性, 而其他国家只是“追随者”。美国奉行的单边主义政策有着较为鲜明的霸权色彩, 否定了主权国家间的平等关系。无论是出于对主权规范的认同还是大国的尊严, 中俄两国均不接受“追随者”的角色, 在反恐过程中获得一种“我们感”更是无从谈起。俄在打击叙利亚境内恐怖主义的过程中, 多次与美意见相左。以中俄为代表的许多发展中国家, 秉承以“不干涉原则”为核心的反恐规范, 与以美为代表的西方反恐阵营构成了当前全球反恐的“两极格局”。此外, 中俄并没有明显的基于认同的模仿行为。不过, 这不表示中俄不参与、不借鉴国际社会 (尤其是美国) 的反恐实践, 两国都支持通过国际合作打击恐怖主义, 也希望与美国进行反恐合作。 (3) 

由于两大阵营对反恐实践的理解不同, 国际社会在反恐问题上存在一种明显的规范破碎化现象。中国和俄罗斯对美国倡导的西方反恐规范认同较为有限, 两国在上合框架内提出了自己的反恐规范。上合反恐规范与西方反恐规范的不同之处主要在于: (1) 各国以平等的主权国家身份参与国际反恐实践; (2) 认为恐怖主义的出现与国家政权类型无关, 恐怖主义产生的原因包括冲突、动荡、贫穷与落后等; (3) 打击恐怖主义需要采用多种手段, 但不能以反恐为由干涉他国内部事务。在反恐问题上, 中国坚持的反恐规范与主权规范更加契合, 意味着中国反恐的适当性逻辑权重较高。出于利益计算的考虑, 干预他国 (如中亚国家和中东国家) 反恐事务的确有利于中国的反恐实践, 但基于对主权规范的高度认同, 中国并没有选择军事介入他国内部的反恐事务。

俄罗斯的情况则相对复杂。在参与反恐合作方面, 俄同时参照两种反恐规范:一方面, 尽管俄不接受西方反恐规范赋予的“追随者”角色和民主说教, 但由于该规范认为可以使用任何必要手段打击恐怖主义, 能为俄干涉他国反恐事务提供话语支持;另一方面, 出于维护国家主权的需要, 俄十分支持上合的反恐规范, 但该规范对俄干涉其他国家的反恐事务构成了阻碍。实际上, 两种反恐规范与俄认同的主权规范的匹配程度都不是很高。

与中国和俄罗斯不同, 中亚成员国拥有规范性参照群体, 即俄罗斯。俄罗斯与中亚成员国之间的历史文化渊源颇深, 相互视对方为“内群成员”。作为苏联的加盟共和国, 独立初期中亚国家领导人大都是前苏联的政治精英, 故中亚国家深受俄罗斯的影响。俄罗斯得到了中亚成员国 (尤其是各国民众) 较高程度的认同, 如1991—2005年间任吉尔吉斯斯坦总统的阿卡耶夫将俄视为第二故乡。俄在苏联解体后一直为中亚各国提供一种“苏联式身份”的认同, 中亚国家程度不一地肯定苏联在各国历史中所扮演的角色。此外, 多数中亚国家认为, 俄及其主导建立的国际组织是中亚国家安全的主要保护者, 故俄建立的地区组织及地区外交政策受到部分中亚成员国的支持。例如, 中亚国家程度不一地对俄参与俄格战争表示理解, 也对俄提出的建立欧亚经济联盟的倡议予以响应。

出于对美国施加的民主压力的不满, 中亚成员国更加认同俄罗斯的“主权民主”概念而非美国宣扬的自由民主理念。同样受到“苏联思维”的影响, 中亚成员国更倾向于接受俄罗斯所提倡的反恐规范。当然, 经过多次参与上合框架内的反恐合作以及对“上海精神”的认同, 中亚成员国已处于“上海化” (Shanghaied) 的进程中。有学者称, 中国正使用其“规范性权力”让中亚国家了解什么是合理的行为, 并让中亚成员国对中国模式产生兴趣。上合成员国对以“上海精神”为主导的反恐理念的接受, 导致成员国在反恐过程中面临一种理念竞争的现象, 即美国宣扬的西方反恐规范与俄中两国基于“主权民主”和“上海精神”的反恐规范的竞争。在这种竞争中, 上合中亚成员国更认同后者。

综上所述, 相比美国在反恐过程中赋予的上合成员国的“追随者”的角色, 它们更倾向于接受上合赋予的平等反恐合作伙伴的角色。对于实力较为弱小的中亚成员国而言, 原因主要有两个方面:一方面, 中亚成员国认同上合的反恐规范;另一方面, 出于对“内群成员”俄罗斯的较高认同, 接受俄赋予的角色相对而言更易使它们获得“我们感”。事实上, 中亚成员国的内部反恐建设, 主要模仿的是俄罗斯的反恐实践, 如出台反恐法律、界定恐怖主义组织、建立反恐机制以及参加部分俄参与的反恐合作。种种迹象表明, 上合成员国的反恐合作具有较高的规范化程度, 但这种规范与美国主导塑造的西方反恐规范有一定差异。这是国际反恐规范破碎化现象的部分体现。

四、上合成员国反恐的后果性逻辑

获悉上合成员国反恐中适当性逻辑的大致权重, 有助于对各国反恐行为中后果性逻辑的权重进行把握。大体而言, 中国反恐的适当性逻辑的权重最高, 相应地, 其后果性逻辑的权重相对较低。遵循类似的判断方式, 俄罗斯反恐的后果性逻辑的权重高于中国, 但低于中亚成员国, 吉尔吉斯斯坦的后果性逻辑的权重最高。后果性逻辑的主导机制是基于成本—收益计算的战略权衡, 在考虑功利性参照群体的同时, 又涉及强制、报偿和竞争三种具体机制。下文将提供相关依据以验证该判断。

(一) 中国反恐的后果性逻辑依据

在上合成员国中, 中国反恐动机中后果性逻辑的权重最低, 不过, 这并不表示中国反恐的行为动机由适当性逻辑主导。实际上, 中国反恐动机中同样有重要的后果性逻辑因素。大体而言, 后果性逻辑与适当性逻辑在中国反恐行为中的作用大致可区分为:后果性逻辑影响中国多数具体反恐实践, 但适当性逻辑为中国的反恐划定了“道德底线”, 即要求反恐实践秉持“不干涉原则”的前提。中国遵循后果性逻辑的反恐实践体现为:在国内打击“三股势力”时, 致力于以较小的代价最大限度地打击“东突”等“三股势力”的气焰。在国际层面, 中国通过上合框架内的合作, 与其他上合成员国在反恐问题上进行了多年合作, 有效地削弱了国内“三股势力”与中亚地区“三股势力”之间的各种联系。在上合框架内, 中国反恐的主要利益在于, 维护包括新疆在内的西北地区的安全与稳定, 以保障国家领土主权完整和民众安全。

在国内层面, 中国的反恐实践主要根据恐怖主义形势的变化而进行有针对性的应对, 而非盲目跟随美国“全球反恐战争”的步调。20世纪90年代以来, “东突”分裂主义势力开始威胁新疆地区的安全。1990年4月阿克陶县巴仁乡发生的暴乱事件, 被认为是“东突”势力重新活跃的标志。在这一时期, 为应对非传统安全威胁, 中国提出以“互信”、“互利”、“平等”、“合作”为核心的新安全观作为国家反恐的理论基础。“9·11”事件后, 鉴于恐怖主义的威胁日益上升, 中国也开始加强自身的反恐建设。2002年1月1日, 中国谴责“东突”势力策划实施暴恐活动, 同年10月11—12日, 中国又与吉尔吉斯斯坦举行了代号为“演习-01”的双边反恐军演。2003年12月15日, 中国公安部将“东突厥斯坦伊斯兰运动”、“东突厥斯坦解放组织”、“世界维吾尔青年代表大会”和“东突厥斯坦新闻信息中心”正式认定为恐怖主义组织。中国还建立了国家反恐怖工作协调小组和公安部下设的反恐怖局等机构。由于恐怖主义对中国国家领土主权完整和国民安全构成了严峻挑战, 基于战略权衡的考虑, 中国反恐机制的建设在较短时间内取得了明显成效。

在国际层面, 中国参与国际反恐合作也有明显的利益考虑。就双边合作而言, 中国与俄罗斯、美国、中亚国家、英国、印度及巴基斯坦等许多国家都开展了反恐合作。以美国为例, 尽管中国对西方反恐规范认同程度较低, 但出于改善国家周边安全形势的考虑, 2001年10月, 中国封锁了与阿富汗之间的边界, 为美国在阿军事行动提供帮助。此后, 出于对反恐等共同利益的考虑, 中美之间较为松散的反恐合作关系得以维持和发展。两国的合作主要包括举行双边反恐谈判、签署反恐协议、共享情报以及建立反恐交流与合作机制。

就多边合作而言, 除积极参与联合国、亚太经合组织及东盟等全球性或地区性组织开展的反恐合作外, 中国参与国际反恐合作的主要平台是上合。以国家主义的视角观之, 中国对上合的利益需求有以下几点:打击国内外的“三股势力”、维持边界稳定、开拓能源市场、促进西部地区的经济发展以及增强地区和全球影响力。这些利益并非相互区隔, 而相辅相成, 获得其中一方面的利益有助于促进其他方面利益。中国积极推进上合的反恐建设进程, 如举办并参加上合框架内的联合反恐军演、推动成立上海合作组织地区反恐怖机构, 不仅有助于满足中国反恐的利益需求, 也能够为满足其他利益需求提供保障。由此可知, 中国参与国际反恐合作付出的成本明显小于获得的利益, 其行为符合后果性逻辑的考虑。

基于后果性逻辑, 中国的反恐建设同样参照了联合国等功利性参照群体的反恐举措。在不违背“不干涉原则”的前提下, 能够为中国的反恐实践提供经验和实际支持的国家或国际组织, 均可被中国视为功利性参照群体, 如基于减少选择成本和提升反恐能力的竞争机制, 中国的反恐实践或多或少对美国、联合国等国家和国际组织的反恐举措有所借鉴。在此过程中, 中国未对其他国家使用过明显的强制手段。不过, 中国却时常受到来自美国的民主批评和人权问题“双重标准”的苛求。美国的这种行为, 不仅有损中国的国家声誉, 而且为美国干涉中国内政提供了借口。面对这种消极后果, 中国自然不满美国的这种行径。

(二) 俄罗斯反恐的后果性逻辑依据

与中国相比, 在俄罗斯的反恐行为中后果性逻辑的比重较高。20世纪90年代的两次车臣战争, 使俄非常重视恐怖主义的威胁, 并加速推进国家反恐机制建设。“9·11”事件后, 俄进一步加强了自身的反恐建设。在反恐法律方面, 2006年3月6日, 俄通过《抵制恐怖主义法》以取代1998年的联邦法律《关于反恐怖主义斗争》, 完善了关于恐怖主义的法律界定、反恐使用武力的合法性并制定了一系列反恐措施。值得一提的是, 该法律授权总统无须通过联邦议会可直接使用军事力量打击国内外的恐怖主义势力及其活动。在反恐机制方面, 2003年之前俄反恐事务均由联邦安全局主导, 此后则由联邦内务部掌控, 但二者间的协调问题一直未得到有效解决, 从而阻碍了俄罗斯反恐实践的推进。2006年2月15日, 俄成立新的联邦反恐委员会, 涵盖了联邦内务部在内的17个机构, 用以协调所有联邦层面的反恐政策。2010年4月俄在北高加索联邦区成立了一支长期反恐工作组。俄参与反恐的机构还有国防部、外交部、对外情报局、通讯部、联邦紧急状况部及联邦金融监察局等。 (1) 

在国际层面, 俄罗斯的反恐具有很强的工具主义色彩。就双边合作而言, 俄的合作对象包括中国、美国、欧盟、东盟及委内瑞拉等国家。以美国为例, 20世纪90年代, 美国对俄的反恐实践基本持否定态度, 并不断指责俄在反恐过程中侵犯人权。作为回应, 俄也指责美的反恐实践是奉行全球单边主义的霸权主义行为。“9·11”事件后, 俄美关系得到改善, 俄不仅为美“全球反恐战争”提供外交支持, 并且默许美驻军中亚, 还与美进行实质性的反恐合作, 如向美提供反恐情报、提供阿富汗北方联盟的相关信息、成立北约与俄罗斯理事会、与北约举行反恐军演。俄态度的改变主要基于战略权衡。中亚一贯被俄视为“传统势力范围”, 俄尝试“休克疗法”失败后便一直致力于经营中亚。默许美军事力量进入中亚, 不仅不利于重塑俄的大国形象, 而且有损俄在中亚的战略利益。然而, 俄配合美的反恐战争也获得了不少收益, 如借助美的力量打击“基地”组织、削弱中亚地区的恐怖主义势力, 提升自身在反恐问题上的国际影响力, 以及缓解与美紧张关系。

就多边合作而言, 俄罗斯参与的国际反恐平台主要有独联体、集体安全条约组织与上合。俄参与独联体及集体安全条约组织框架内的反恐合作, 不仅致力于维护周边稳定, 而且还可以主导中亚的反恐实践以追求地缘战略利益。在独联体框架内, 俄于1999年主导出台了《独联体成员国关于打击恐怖主义的合作协定》, 并于2000年6月主导成立了独联体反恐中心。此外, 俄还与其他独联体成员国展开反恐立法合作, 在组织框架内制定年度反恐计划, 并定期举行反恐军演。而俄罗斯参与上合框架内的反恐合作至少有两个方面的收益:一是利用上合和中国平衡美国在中亚的影响力;二是利用上合抵制来自西方的人权和民主批评。相比之下, 俄所需付出的成本只涉及提供经费、参与反恐军演等方面, 明显小于获得的收益。

基于后果性逻辑, 那些明显有助于俄罗斯推进反恐工作的国家或国际组织, 同样被俄视为功利性参照群体, 正因如此, 俄反恐实践对美国、联合国等也有不同程度的借鉴。与中国不同的是, 俄在反恐过程中对中亚国家实施了明显的强制和报偿策略, 即俄依靠自身实力, 要求中亚国家在反恐政策上与其保持基本一致, 并给予各国以军事保护、经济援助及技术支持等方面的补偿。一旦不能如愿, 俄则予以惩罚, 如减少油气购买量或经济援助, 甚至支持各国反对派。俄的强制和报偿策略, 是典型的基于理性考虑的利益计算。与此同时, 俄又面临来自西方的强制与报偿措施, 强制性惩罚如美国对俄持续的民主和人权批评以及附带的经济制裁, 至于美国提供的相应报偿则是, 俄若做出妥协便停止对俄的经济制裁。俄基于战略权衡对美国的提议予以拒绝。在干预叙利亚反恐事务的过程中, 就巴沙尔是否应该离任的问题, 俄美立场针锋相对。事实上, 俄因北约东扩等问题曾数次面临来自美国等西方国家对其实施的经济制裁, 但俄并未做出明显的妥协。需要指出的是, 俄后果性逻辑的限制条件仅限于外部行为体不对俄内部事务进行干预。

(三) 中亚成员国反恐的后果性逻辑依据

在上合成员国中, 中亚成员国的反恐行为深受后果性逻辑的影响。各国的反恐在很大程度上受到如何有效应对恐怖主义的实际威胁这一考虑的影响。独立之初, 中亚成员国对恐怖主义的重视程度不高, 直到20世纪90年代末才开始改变这种立场。随着“乌伊运”的猖獗, 中亚国家面临的恐怖主义和宗教极端主义威胁加剧, 其中, 乌兹别克斯坦受到的威胁最为严重。自1998年以来, “乌伊运”便开始在乌境内实施暴恐活动。1999年2月16日, “乌伊运”尝试刺杀卡里莫夫总统, 失败后又于同年8月策划推翻卡里莫夫政权, 以期建立一个塔利班式的伊斯兰共和国。此后, 乌开始推行强硬政策以打击国内恐怖主义和极端主义势力, 如对认定为恐怖主义分子的个人判处20—25年有期徒刑甚至死刑。此后, 乌于2000年通过了《加强打击反动极端主义和恐怖主义力度的措施的计划》和《打击恐怖主义法案》, 2004年又出台了《打击恐怖主义犯罪活动和融资合法化的法案》, 并强化了国家安全局和内务部等负责国内反恐事务机构的职能。

塔吉克斯坦于内战前后便开始意识到伊斯兰激进群体的威胁, 内战的经历使塔政府和民众对危及国家安全稳定的恐怖主义和极端主义势力十分敏感, 因此, 塔的反恐政策也较为强硬。根据塔刑法规定, 涉及恐怖主义的相关惩罚为5年有期徒刑到无期徒刑不等。塔于1997年就出台了《1998—2000年期间加强打击恐怖主义力度的计划》, 并加强了对安全部等负责反恐实践的机构的支持力度。由于独立之初受到恐怖主义和极端主义的威胁较小, 21世纪之前, 哈萨克斯坦的反恐政策相对温和, 涉恐行为的惩罚为2—18年有期徒刑。在见证其他中亚成员国涉恐形势持续恶化后, 哈逐渐改变了立场, 于1999年和2000年分别通过了《打击恐怖主义的措施的法案》和《打击恐怖主义和其他形式的极端主义和分裂主义的计划》。“9·11”事件后, 哈对恐怖主义的重视程度明显提升。纳扎尔巴耶夫总统在2005年对民众的讲话中也阐述了恐怖主义、极端主义的威胁与国家政治、经济、安全之间的密切联系。2006年, 哈国家安全委员会协同内部事务与防务部等机构共同负责反恐问题。2011年以来, 面对更加严峻的恐怖主义形势, 哈加快了反恐机制建设的步伐, 2013年将国家安全委员会下辖的反恐中心更名为哈萨克斯坦共和国反恐中心, 以统筹全国的反恐实践, 同年出台了《哈萨克斯坦反恐活动组织原则》等反恐法律文件, 2016年12月通过了《涉反极端主义和恐怖主义问题相关法律的修订和补充法》, 再次加强打击恐怖主义的力度。 (1) 

20世纪90年代, 吉尔吉斯斯坦虽对俄罗斯及独联体的反恐立场表示支持, 但并未将恐怖主义视为严重威胁, 故其反恐政策也较为宽容。阿卡耶夫曾表示, “如果不存在一个真正的宗教极端主义问题, 为什么我要创造一个?”1999年8月, 吉国内出现“乌伊运”武装分子挟持人质的事件, 此后, 类似的恐怖主义事件接连发生, 吉不得不开始重视极端主义和恐怖主义带来的威胁。2002年9月, “乌伊运”宣称要杀死吉国家安全委员会官员米斯尔·阿希尔库洛夫。2002年10月, “乌伊运”宣称要推翻中亚各国的世俗政权。2002年12月, “乌伊运”与“东突”合作策划了比什凯克服装市场的爆炸事件。面对不断加剧的恐怖主义威胁, 吉也开始加强反恐机制建设, 1999年和2000年分别出台了《打击恐怖主义法案》和《打击恐怖主义和其他形式极端主义和分裂主义国家计划》。2003年11月26日, 吉对“乌伊运”、“基地”及“伊扎布特”等组织颁布禁令。2006年, 吉正式出台了《反对恐怖主义行动法》。此外, 吉赋予国家安全局及内务部等负责反恐的主要机构以更多职责。近年来, 吉对待恐怖主义的政策日趋强硬, 如对涉恐人员处以罚款、8—25年有期徒刑或死刑等处罚。

有观点认为, 中亚国家面临的恐怖主义实际威胁一般比政府宣称的要小。各国夸大恐怖主义的威胁主要有以下几重目的: (1) 将国内反对势力界定为恐怖主义, 方便对其进行打击; (2) 使民众的目光转向恐怖主义, 从而忽略国家政策在某些领域的失败; (3) 获得他国或国际组织的反恐支持, 如允许美国驻军以换取经济资源和美国的援助。毋庸置疑, 夸大恐怖主义的威胁带来了一些负面影响, 如不利于吸引外来投资、影响民心安定、妨碍旅游业的发展等。不过, 总体而言, 中亚成员国参与国际反恐合作获得的收益大于付出的成本。基于后果性逻辑的考虑, 反恐行为有助于维护政权稳定, 这是中亚成员国参与国际反恐合作的最大收益。

就参与国际反恐合作而言, 中亚成员国奉行的是多边平衡外交政策, 战略权衡的色彩同样十分浓厚。在双边合作层面, 各国的合作伙伴包括俄罗斯、美国、中国、欧洲国家及印度等众多国家。以美国为例, 中亚成员国早在独立初期就开始与美国建立合作关系, 并获得了美国提供的诸多经济援助。此外, 除塔吉克斯坦外的中亚国家于1994年 (塔于2002年加入) 即已加入北约的“和平伙伴关系计划”, 并参与了1997年、1998年和2000年的“计划”演习。“9·11”事件后, 各国允许美国军事力量进驻中亚, 双方合作关系进入蜜月期, 乌兹别克斯坦更成为美国在中亚地区最重要的战略伙伴。然而, “郁金香革命”和安集延事件发生后, 这种关系发生了改变。中亚成员国普遍担忧“颜色革命”危及政权稳定, 于是在2005年的上合阿斯塔纳峰会上一致要求美军撤离中亚, 乌与美国之间的密切关系也出现逆转。由于哈萨克斯坦对政权发生动荡的担忧较小, 因此, 基于共同的战略需要, 哈美关系取得了明显进展, 哈取代乌成为“美国在中亚的战略伙伴”。

在多边合作层面, 中亚成员国参与的反恐合作, 主要是在独联体、集安组织与上合的框架内。加强与俄罗斯及其主导的国际组织的反恐合作是中亚成员国的优先选择, 如吉尔吉斯斯坦政府就曾表示, 加强与俄的多方面联系是吉的长期战略。其他各国同样从参与各种多边组织的反恐合作中获益甚多。以上合为例, 中亚成员国参与上合的反恐合作主要可以获得以下收益:第一, 由于打击“三股势力”是上合的核心议程之一, 参与上合的反恐合作有助于维持各国的国内安全;第二, 以一种平等合作伙伴而非追随者的身份参与国际反恐合作, 可以获得政治合法性与来自中俄两个大国的尊重, 以及更多的国际影响力;第三, 获得上合及 (或) 中国的外交支持, 不仅有利于推进各国的反恐进程, 还能够借此抵御来自西方的人权和民主批评;第四, 视中国及上合为多边平衡的工具, 不仅可以借此平衡俄罗斯在中亚事务上的影响, 而且能削弱来自美国及其他西方国家的民主和人权压力;第五, 借助与中国反恐合作的机会加强与中国的经济联系, 以期获得来自中国的经济资源, 尤其是在投资和基础设施建设方面, 不过, 中国在中亚地区影响力的持续扩大则被中亚成员国视为面临的风险。为此, 中亚成员国寄希望于借助俄罗斯等行为体的力量平衡中国。总体而言, 对中亚成员国来说, 参与上合框架内反恐合作的收益是十分可观的。

中亚成员国在反恐事务上的双边和多边合作对象, 均是各国在反恐问题上的功利性参照群体, 基于竞争机制, 中亚成员国对这些合作对象的反恐行为都有所借鉴。其中, 各国对俄罗斯的借鉴最为明显, 如哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦于1999年出台的反恐法律, 明显参照了俄1998年通过的反恐法律。尽管获益甚多, 但中亚成员国在与其他国家进行反恐合作时面临的风险也不容忽视。一方面, 各国面临的来自俄罗斯和美国的强制和报偿手段同时并存, 俄罗斯既施加政策压力, 也提供经济支持与安全保护, 而美国既有人权、民主批评, 也有经济援助。各国出于安全和经济等方面的利益需求, 时常会对俄美做出妥协, 有时甚至不惜牺牲部分国家主权以换取支持。另一方面, 哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦也受到来自乌兹别克斯坦的压力。乌一度指责吉、塔为恐怖主义势力提供安全庇护所, 认为哈、吉的反恐政策过于软弱, 并以中断向吉、塔供应油气资源相威胁。根据自身的实力, 各国的应对明显不同。其中, 哈、塔不接受乌的胁迫, 而吉则为获得油气资源选择性地对乌的要求做出让步。由此可见, 在不危及国家政权稳定的前提下, 中亚成员国反恐受到后果性逻辑的诸多影响。

五、成员国的反恐行为动机与上合安全合作的发展

根据本文的考察, 上合成员国反恐的行为动机以后果性逻辑为主, 其中中亚成员国最高, 俄罗斯次之, 中国较低。上合成员国在反恐问题上的行为逻辑, 是上合框架内成员国合作行为逻辑分布的缩影, 可将以上结果扩展至上合的安全合作领域。换言之, 成员国参与上合安全合作主要是由后果性逻辑所主导, 而适当性逻辑的影响有限, 这在很大程度上阻碍了上合安全合作的深入发展。实际上, 上合以反恐为重心的安全合作仍处于较低层次, 具体体现在如下方面:

第一, 尽管上合业已发布不少涉及安全合作的宣言和法律文件, 但具体落实却较为缓慢, 许多仍停留在书面或起步阶段。虽然这些宣言或法律文件不断强调打击“三股势力”及联合应对其他安全威胁的必要性, 并确立了相关的宗旨、原则、方向、合作方式及落实机制, 但整体而言, 上合应对突发安全事件的能力较弱, 安全合作的形式化色彩浓厚, 实质性合作较少。

第二, 上合的安全合作机制建设有待完善。以反恐为例, 在上合出台的反恐法律文件中, 涉及反恐刑事司法合作及保障人权的内容较少, 对恐怖主义手段和范围等的界定与部分成员国的界定存在一定差异。同时, 上合的反恐预警机制、反恐监督机制及反恐决策机制均有待建立或完善, 上合反恐法律机制与成员国立法、司法制度的对接也存在问题, 导致上合制定的法律条文在部分成员国难以落实。而就上合地区反恐怖机构而言, 存在人员与经费均不足的问题, 活动也受到很大限制, 个别西方学者甚至视其为一个“清谈馆”, 而非有效运转的功能性机构。

第三, 在上合的安全合作中, 反恐合作在很大程度上停留在演习阶段, 反恐协调与联合应对能力有限。上合十分重视对国家主权的维护, “不干涉原则”是各国开展安全合作的宗旨, 客观上对各国的反恐合作构成了牵制。受此影响, 针对各国发生的恐怖主义事件, 如中国的“七五事件”和乌兹别克斯坦的安集延事件, 上合仅为各国政府提供外交支持, 并不介入各国的反恐实践, 这无疑削弱了上合反恐合作所取得的成效。此外, 在上合举行的多边反恐军事演习中, 除“和平使命-2007”外, 乌兹别克斯坦均未参加, 这说明在参加联合反恐行动方面, 上合仍有许多工作要做。为深化上合的安全合作, 需要做到以下几点:

首先, 继续坚持以“不干涉原则”为核心的“上海精神”。“上海精神”是指导上合开展各项合作的“原则性信念”, 是关乎组织根本性质的规范, 也是上合区别于其他国际组织的标签。上合应始终秉承“上海精神”, 否则不仅不利于上合的安全合作建设, 还将对组织产生灾难性的影响。

其次, 在坚持“上海精神”的基础上, 当前上合要设法“放低身段”和“改变行为”。所谓“放低身段”, 是指上合需进一步明确自身的定位, 继续以安全合作为发展的基础和主要方向, 不应大包大揽。随着上合在政治、经济、人文等领域的合作实践持续深入, 试图在多领域同时取得显著成效的观念开始出现。然而, 上合的行动能力与资源有限, 急于求成只会适得其反, 这样既违背了上合维护地区安全的初衷, 也不利于上合的长远发展。

“改变行为”则需要加强上合安全合作领域内技术层面的合作。在不断完善上合安全合作机制建设的同时, 还要保证这些机制的功能得到充分发挥。当前无论是在研究层面还是在实践层面, 人们往往过多关注上合的性质与战略意义, 而较少关注组织的功能性日常活动。上合本质上应当是一个功能性组织, 在不损害成员国国家主权的前提下, 它应尽可能服务于维护地区安全的使命并满足成员国在经济合作等方面的其他合理需求。

最后, “放低身段”和“改变行为”并不意味着偏废其他领域的合作。事实证明, 不仅经济领域的合作效益会外溢至政治领域, 各个领域的合作之间均可相互促进。换言之, 加强上合其他领域的合作, 满足成员国部分领域的利益需求, 是激发成员国更加积极地参与上合安全合作的重要方式。同时, 由于沟通往往在调节国家间关系方面起到重要作用, 因此, 加强成员国间的人文交流合作能够增强各国间的信任, 进而促进上合的长远发展。

随着恐怖主义的威胁日益严峻、“丝绸之路经济带”建设的不断推进, 以及印度和巴基斯坦的加入, 当前上合的发展模式可以总结为:以安全合作为基础和主导方向, 与以“发展对接”为共识的经济合作并行, 以人文合作为纽带, 安全、经济与人文“三驾马车”虽并行不悖, 但鉴于上合成立的初衷和当前的形势, 安全合作仍将是上合未来发展的主导方向。此外, 在国际无政府状态下, 成员国主要基于后果性逻辑行事, 不可避免地出现或多或少的不信任与权力斗争现象, 进而对上合的长远发展产生消极影响。由于改变国家的行为动机是一个缓慢且艰难的过程, 故上合的当务之急在于, 在保证成员国秉承“上海精神”的前提下, 尽量满足成员国在各领域的合理利益需求。惟其如此, 才能逐渐使成员国在合作过程中深入内化“上海精神”, 促使它们更多地由适当性逻辑而非后果性逻辑来主导反恐等国际行为。