辽宁自由贸易试验区如何突破路径依赖——

制度创新“由粗变细”才管用

制度创新是从外部突破“路径依赖”的一种手段。

一项制度创新的产生，从制度采集、制度落实到制度评估、制度反馈，再到制度认定和复制推广，是一个复杂而曲折的过程。

制度创新，要求深入基层了解企业诉求，找到企业共性问题；要求自由贸易试验区与金融、海关、出入境检验检疫等部门密切协作，还要与工商、质监、税务等职能部门密切协作，因此需要大范围和高层次的协调。

制度创新是一场全面的颠覆，其自上至下，不能以文件落实文件，以任务分解落实任务分解，而应是由粗变细的过程。从中央提出总体设计到地方落实，最后到片区管理层面执行，方案越来越具体，才能找准创新的着力点。

引子

在一场推介会上，大连市自由贸易试验区建设工作领导小组办公室专职副主任李汉国向客商介绍了辽宁自由贸易试验区的营商环境和制度创新，唯独没有提及政策优惠。他说：“我们建成了自由贸易试验区，还要拿优惠政策吸引企业，难道不脸红吗？”

我们高看自由贸易试验区，不是因为购买进口汽车便宜，也不只是为企业办事更方便，甚至主要不是为了吸引投资和拉大项目。东北地区喜谈政策优惠淡视公平环境、重管理轻服务，以及对投资拉动的特殊偏好等等，是几十年计划经济体制惯性形成的“路径依赖”，可谓积重难返。如今，在辽宁自由贸易试验区120平方公里范围内，根据顶层设计创造一个崭新的制度环境——没有产业投资，没有税收优惠，也没有土地、生产、销售方面的补贴，提倡不要过度关注GDP，核心任务是制度创新——这是在现行体制中放入的一条鲶鱼，以“鲶鱼效应”盘活全局，最终突破路径依赖。

制度创新是“惊险一跃”

了解辽宁自由贸易试验区的精髓，莫过于观察一项制度从孕育到成熟的全过程。

营口片区挂牌不久，就将制度创新的视野投到商事制度改革上。据统计，企业办理执照，所有前置许可共34项，后置许可205项。营口片区副主任郭彩学说，他们有雄心把这些许可减、合、并，最大限度整合。

首先是制度采集，开封片区相关制度创新已经成熟，拿来学习和消化，再结合本地实际，营口片区从今年4月起实施“39证合一”。

然后是评估效果，企业办证过去至少要跑27次，现在只要跑两趟。办理成本也大为下降。还不能“自拉自唱”，又请国际知名公司毕马威实地调查，认定制度创新的有效性。

再经过三个月的平稳运行，又有7项证（表）被整合到营业执照上，实现“46证合一”。这项制度被认定为领先全国，有推广复制价值。

一批制度创新案例，按照相同的逻辑、原则和流程产生。沈阳片区推出入境再制造业务，帮助企业缩短设备制造周期，降低设备制造成本。大连片区推出国内首个出口退税综合服务平台，为企业减轻负担，提高审核进度……

制度创新之难，就在于此。从制度采集、制度落实到制度评估、制度反馈，再到制度认定和复制推广，全程开放、透明、依法而行，可复制可推广。这与某些昙花一现的改革“试点”有天壤之别。

究其缘由，路径依赖一旦形成，就有了强大的惯性，并且不断自我强化。所以，一些改革“试点”容易沦为政策的增减，虽然立竿见影，但大多仅涉及局部短期利益的再分配，意义有限。

制度创新的可贵也在于此。突破路径依赖，殊为不易，要么从外部激烈震荡，比如辽宁和江苏交流干部，把本地干部派出去接受市场洗礼，或把外地干部引进来移植先进的思想和做法；要么从内部着手，由政府从供给端发力提供制度创新，创造新的路径取代旧的路径。

显然，由我们自己而不是别人，去挣脱束缚东北已久的“路径依赖”，更为积极也更为主动。

制度创新要够天摸地

营口片区，一位企业家告诉记者，他将根据优惠政策扩大生产。当闻听自由贸易试验贸区不会发布优惠政策时，他笑了：“早晚会有的。”

辽宁自由贸易试验区揭牌７个月，许多企业对于制度创新仍然是陌生的。企业家最关心的仍然是减免和优惠，相反，对于普惠式的制度环境没有强烈诉求。原因是，长期的过多的政府干预抑制了企业家精神。

毋庸讳言，我们的干部也并不熟悉制度创新。辽宁自由贸易试验区曾经组织干部到上海自由贸易试验区学习，归来后大家的一个共同体会是，上海的干部研究制度创新，而我们长期以来习惯于被领着走。

辽宁自由贸易试验区工作领导小组办公室处长陈柯先说：“我们从观念到技术再到能力，各方面都存在差距，都需要补课。”

南沙自由贸易试验区，两名干部带着两名专家，在外包团队的支持下，建成了当时全国最大的融资租赁平台。类似的佳话，让辽宁自由贸易试验区干部的危机意识空前高涨，他们自学金融、会计、海关等各种知识。大连经济技术开发区经济发展局综合处处长徐军说：“很多知识都过于专业，你只能协调；可是你如果不学习，连协调都干不了。”

理解和把握制度创新，在业务素质之外，还有一个“摸着天够着地”的担当问题。

先说摸天。凡属重大创新，都是对现行体制机制的突破，往往需要中央和地方的良性互动。营口推进“多证合一”，打算整合食品卫生许可，而与现行部门规章冲突。营口片区管委会副主任郭彩学说，这就需要到国家部委谈，争取在法律法规层面突破，“我们不争，人家不可能给。”

再说够地。制度创新的着眼点在企业，要真正了解企业需求，挖掘共性问题。沈阳片区为研究制度创新，下到北方重工盾构机生产班组，询问详情。沈阳片区政策法规局局长张世成说：“你研究了100条，企业一条也用不着，那就不是创新。”

在“天”和“地”之间，还要有一道坚硬的中间层。作为市级政府派出机构，我省三个片区除了需协调金融、海关、出入境检验检疫等部门，还要与工商、质监、税务等职能部门协作。一旦涉及制度创新，片区没有超越于这些部门之上的权力，往往需要反复协商乃至由高层协调。大连综合服务大厅主任赵英虎介绍：“就是要　‘磨’，一遍不行‘磨’两遍，直到‘磨’好为止。”

由粗变细

找准创新着力点

“大胆试、大胆闯、自主改”，在辽宁自由贸易试验区三个片区的会议室都悬挂着这样的标语。这三个关键词并非高标准的宣誓，而只是基本要求。

制度创新是一场全面的颠覆。就涉及的问题而言，制度创新往往牵一发而动全身，矛盾相互交叉与重叠；涉及的政府部门越来越多、层级越来越高；就改革的路径而言，因为对政策优惠产生路径依赖，就可能普遍对制度创新心存怯意。

“我们是否‘真正做到大胆和自主’了呢？”在这九个字下，一位基层干部如此反省。

如果一项制度创新，从上至下，照抄照转，以文件落实文件，以任务分解落实任务分解，就会“上下一般粗”。改革的轮子一直在转，车却没有往前走，在打滑和空转。

制度创新，自上至下，应该由粗变细。从中央提出总体设计到地方落实，最后分配到片区管理层面执行，方案应该越来越具体，思路越来越收敛，才能找到创新的着力点。

比如金融创新，中央提顶层设计，上海自由贸易试验区的企业95%是服务业，金融创新便侧重于支持服务业。辽宁就不能依葫芦画瓢，要以本地制造业为依托，根据负面清单的最新变化，根据各片区产业政策规划，找准抓手开展金融改革试验。

要承认现实，公务员队伍凭一己之力，在办公室“憋”不出制度创新。正如大连经济技术开发区经济发展局综合处处长徐军所言：“公务员需要高手指点”，制度创新专业性极强，要求金融、投资贸易、法律等多领域专业人才参与，由公务员居中协调指挥，组织专业团队攻坚克难。

另一个现实是，片区层面单打独斗，也做不出重大制度创新。

上海的干部到国家部委反复争取，才创造出了“负面清单”这样的龙头性、根本性的制度创新。辽宁（大连）自贸区研究院院长靳继东说：“基层有改革热情，但能量有限，越是开拓性的重大改革，就越需要得到更大范围和更高级别的支持。”

制度创新是辽宁自由贸易试验区各项工作的精髓所在。

120平方公里范围内的制度创新的成色越高、分量越重，就越能让外人心服口服，心甘情愿地复制推广，也就有助于各级政府用创新发展的眼光去了解和学习自由贸易试验区，从而有助于全局突破GDP崇拜和依赖。(记者 张健)

来源： 辽宁日报 转自：新华网