作者：

盛学军，西南政法大学经济法学院教授

杜坤，西南政法大学经济法专业博士研究生。

来源：《中国政法大学学报》

一、问题提出

2008 年全球金融危机的爆发折射出以美元为中心的国际货币体系所面临的危机和弊端，中国政府以此为契机推出了一系列旨在摆脱对美元过度依赖，加速人民币国际化的货币金融政策，如货币互换协议，跨境贸易结算试点等。人民币国际化的实质是人民币职能从国内扩展到国外的过程。〔1〕

人民币国际化不仅使我国在铸币税收，缓解外汇压力等方面直接受益，还使得“倒逼”国内货币金融政策市场化改革，加速我国与世界经济的融合。〔2〕随着人民币跨境流通在频率与数量上累积，国际纠纷在所难免，零散且不全面的纠纷解决机制将成为人民币国际化的法律障碍。针对此问题，法学理论对人民币国际纠纷法律制度构建与完善回应相对不足。

人民币国际纠纷不但涉及人民币发行、流通、汇率变动以及外汇管制等方面的国内法规，还运用到 IMF、WTO、国际法院中与货币相关的规则。与人民币国际化迅速推进的事实相比，人民币国际纠纷配套解决机制具有明显的滞后性，甚至还存在法律规制的“真空地带”。

此种局面归结为人民币相关法规立法较早未能预见到国际化这一趋势。此外，由于以前人民币跨境使用的频率与机会并不多，国际纠纷发生是小概率事件。然而随着人民币跨境流通范围、频率、数量的扩展，滞后的货币法律规范难以满足日益增强的人民币化。

鉴于此，有必要在人民币国际化路径的基础上，结合美元、欧元国际化进程中处理纠纷的经验，针对可预见的人民币国际纠纷所具有的特性，进而构建纠纷解决机制以期推进人民币国际化。

二、纠纷类型化：化解人民币国际纠纷的线索

随着人民币在跨境贸易、货币互换的范围与规模的迅速扩大，人民币国际流通的纠纷也随之而来。人民币国际纠纷是指人民币跨境流通中由于货币发行国在货币主权行使以及货币主权界定不明确所引发的货币发行国与货币流通、货币持有人之间的矛盾与冲突。具体国际纠纷包括，货币发行国通过国内法律宣布货币作废、货币贬值致使货币持有人、货币流通国的财产利益造成损失所引发的纠纷；货币境外经营主体设立审批权限分配，货币财产国际流通中存款、转账、支付、结算、汇兑、流通、融通等经营权分配以及货币跨境流通监管权分配所引发的纠纷。

人民币国际纠纷法律关系主体呈现出复杂性和多元化特点，既包括货币发行国以及货币流通的立法机关、中央银行、银行监督机构，又涵盖货币持有人。人民币国际纠纷客体呈现出多样性特征，包括货币发行权、货币经营权以及货币使用权等多个领域。正是由于人民币国际纠纷在法律关系主体、客体上的复杂性与多样性，导致纠纷的可诉性、法律适用、法院管辖等程序性规则等方面存在十分明显的差异。

（一）人民币国际纠纷类型化：应对复杂纠纷性的现实需要

纠纷类型化在诉讼法学领域有着广泛的应用，旨在按照一定的标准将纷繁复杂的纠纷进行规整与总结。当“‘抽象—一般’的概念及其逻辑不足以支撑某生活现象或意义脉络多样形态，首推补助思考形式是类型化”〔3〕。将人民币国际化进程中在所难免的各类纠纷以特定的标准加以类型化，为与之相适应的纠纷解决机制规划与设计提供便利，且能有效弥补现有相关诉讼法律机制的“缝隙”。

人民币国际纠纷类型化的目标是按照一定的标准将大量纠纷具体形态予以“格式化”，进而实现对当事人权利保护和纠纷解决规范化运行。纠纷类型化的法律机能关切当事人权利救济的实效性以及纠纷解决机制设计的科学性。首先，根据“经验应用法学”的观点，法律事实与法律规范之间存在“社会现象—社会问题—法律规范”的线性循环流程。〔4〕将大量纠纷予以类型化为当事人权利救济提供法律指引。

“无救济则无权利”，无论“字面上的权利”规定如何细致到位，但当权利受损时无法获得救济，法律上的权利便只是一纸空文。此外，纠纷类型化有助于提高人民币国际纠纷解决的理性程度。有学者将具体纠纷的处理视为“法的空间”的形成过程〔5〕，人民币国际纠纷解决亦是如此。实现公正解决此种纠纷则依赖于一套合乎理性的程序规则，定纷止争不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。〔6〕

由于人民币国际纠纷在当事人资格、起诉条件、审理程序、法律适用、法院管辖等问题上存在诸多差异，有必要按照类别进行划分并设计相应规则。同类型纠纷的程式化处理，既可以节省司法机关的处理成本，又便于针对性解决纠纷。尚付阙如，人民币国际纠纷解决机制不但影响当事人权利保护的合理预期，而且对于进一步推进人民币国际化亦有负面影响。

人民币国际化中纠纷类型化是对我国现有法律规范中“法律真空”或者“无规则”现象的有效回应，以纠纷类型化为基础构建法律规制体系改变“无规则”所产生的“无序”状态。

（二）货币主权行使方式：人民币国际纠纷类型化标准的确定

主权是国家固有特性，是确定其国际地位的标志。货币主权是国家主权不可或缺的组成部分。国家货币主权不仅由一国法律所确认，还得到了国际习惯法的承认。早在 1929 年，国际常设法院在Serbianand Brazilian Loans 一案的判决中曾这样表述 ：“国家有权对它的货币进行规制，这是普遍承认的法则。” 〔7〕 几乎世界上所有国家将掌控本国货币和维护该国本币在领土范围内使用作为主权能力的重要组成。

〔8〕就货币主权的内容而言，由于理解程度以及观察视角的差异，存在着不同的看法。有学者以货币的发行到流通各环节中国家权力的不同作为划分标准，发行铸币和纸币，货币使用管理权和银行体制管理权，货币供应控制权和利率权、汇率控制权以及外汇和资本控制权组成一国的货币主权。

〔9〕有学者则从国家对货币所行使权力内容的差异出发，认为货币主权应涵盖国家有权制定管理货币的专门机构，颁布有关货币的法律和法规，自由的定义其货币，保护货币价值，保障其货币的法偿性和正常流通，国家有权独立自主地确定和调整本国货币与其他国家货币的关系，调高或者调低汇率，维持本国货币和外国货币的合理比价，有权决定是否实施外汇管制等。

〔10〕还有学者从货币主权的专用性角度出发，认为货币主权包括货币发行权、货币定值权以及货币使用权。〔11〕

虽然学界对货币主权认识有差异，但货币设立权、货币币值变动权、货币经营权、货币监管权、货币使用权是货币主权的基本内容已成为共识。在通常情况下，国家依照国内法律、法规独立行使货币主权，但在货币跨境流通后，货币经营权以及货币监管权行使并不完全依赖国内法律而是根据货币发行国与货币流通之间有效货币协议而定。

人民币国际纠纷实质是货币主权行使所产生的一系列矛盾与冲突，因此，依据货币主权不同的行使方式对纠纷进行区分，能更好地契合纠纷产生的根源。基于上述标准，人民币国际纠纷可以分为单方面行使货币主权所引发的纠纷和欠缺合意行使货币主权所引发的纠纷两种。

单方面行使货币主权所引发的纠纷。货币发行国单方依据其国内法行使货币定值权或者货币管理权引致的纠纷。1961 年，古巴政府颁布法令单方面宣布所有古巴境外的比索（古巴货币的名称）无效并予以作废，此法令一石激起千层浪，引发境外比索持有人的强烈不满，纷纷要求对其财产损失进行赔偿；另外俄罗斯在 1993 年推行的货币改革以及 2009 年朝鲜的货币改革〔12〕，虽然分属不同国家，但均是货币发行国单方面行使货币主权中货币使用管理权所引发的纠纷。

另外，根据“主权国家有权改变其币值”的原则〔13〕，即货币发行国有权单方面决定其货币升值或者贬值。回顾近代国际史，由于货币币值变动所引发国际秩序的混乱仍历历在目，1917 年英镑的贬值所导致的连锁反应，以及 20世纪 70 年代美元两次大规模调整币值所引发的国际货币体系的震荡，都是货币发行国汇率调控权这一货币主权所引发的纠纷。汇率被视为在公开市场和国际支付体系中处于主权国家间经济关系的中心位置。〔14〕汇率调控权是国家货币主权的核心权力之一，一国应当在国家法范围内独立自主确定以及调节本币与外币之间兑换价格的权力。

国家有权确定和修改汇率是汇率的一项重要特征。〔15〕由于国家单方面行使汇率调控权所引发的纠纷普遍存在，例如，在 Du Costa v.Cole 一案中，Holt C.J 法官就拒绝承认葡萄牙币值变动权力。〔16〕 1900 年，美国政府抗议西班牙的货币贬值，认为西班牙的货币贬值损害了以西班牙货币表示的美国债权利益。〔17〕

在通常情况下，外部性理论是描述企业生产对第三人利益所造成的影响，典型解释是“那些生产或者消费对其他个体强征了不可补偿的成本，无需补偿收益的情形”〔18〕。事实上，外部性不仅存在于企业生产，还同样适用于政府行为，即政府的负外部性。〔19〕由政府的宏观调控行为所产生的宏观调控型外部性是政府外部性的重要分类之一。

宏观调控型外部性是指政府借助财政、货币政策改变市场信号，从而对微观主体产生外币影响。宏观调控型外部性具有正、负外部性的同时性，外部性受体的大众性和多样性以及外部性个体受损者与外部性的实施者之间的不可谈判性。〔20〕单方面行使货币主权所引发的纠纷实质上是政府行使国际货币主权而产生的政府宏观调控型外部性。

针对政府宏观调控外部性核心解决方式是限制政府权力，包括限制政府干预、收入、决策过程以及使政府外部性的受害者能够以很低的成本对政府进行侵权诉讼。〔21〕如果法律赋予受害的一方起诉产生外部性的一方的权利 , 如果起诉成功，受害者可以得到与他受到的伤害相等的货币补偿 , 则通过法律制度的形式就消除了外部性 , 潜在的法律诉讼会导致有效率的结果。〔22〕提供有效的纠纷解决机制是化解单方面行使货币主权外部性的主要途径。

双方欠缺合意的货币主权行为所引发的纠纷。在货币条约的框架下，货币发行国与货币流通国未就货币经营权和货币监管权的某些具体事项达成充分合意所产生的纠纷。一国没有任何国际法义务承认和保护其他国家货币的权力。各国政府均有权准许或者禁止外国货币在其境内流通。基于此，货币跨境流通需要货币发行国与货币流通国之间就货币主权的某些事项进行协商并签订相应的货币协议。

截至 2013 年年底，我国与韩国、俄罗斯、欧盟等国家或地区签订了人民币互换协议，数额高达 2.57万亿元。互换协议加强与周边国家金融合作，获得对人民币的信心，对于推进人民币国际化营造了良好氛围。〔23〕 2014 年跨境人民币业务政策宣讲会宣称跨境贸易人民币结算截至目前整 5 年，整个人民币跨境结算量达到 11.8 万亿元。

随着人民币国际化不断深化，双方欠缺合意的货币主权行使引发的纠纷将会不断涌现。此种纠纷不仅包括货币经营权项下由于货币境外财产权的承认、货币境外流通保护、境外真假币的鉴定、新旧货币的更替、货币境外残损兑换、货币财产经营主体的设立、经营范围的确定、结算清算等，还涉及货币监管权项下由于法定货币出入境管理、法定货币境外使用范围、货币境外支付效力的确认、境外货币毁损禁止、货币境外图样使用审批、货币装帧许可、境外假币的没收，以及境外伪造、变造惩处协议不明所引发的纠纷。

尽管国内法律与国际条约就货币经营权与监管权有所规定，如《外汇管理条例》第 8 条规定法定货币境外财产权承认，《中国人民银行假币收缴鉴定办法》规定了对境外伪造、变造惩处，此外《制止货币伪造国际公约》对此问题也有规定。然而在人民币跨境流通的背景下，国内法对货币经营权与监管权的规定是粗线条的勾勒，法律规定尚不完备难以应对现实需求。

囿于国内法域外效力的限制，法律适用存在的不确定性，不利于解决此种纠纷。另外，尽管货币协议中对准据法与司法管辖等争议解决事项有所规定，但并不能涵盖所有争议事项，即货币协议具有不完备性。

经济学“不完备契约理论”认为，在信息不对称与不完全的条件下，有限理性的主体面对错综复杂外部环境以及无法预知的未来，使得契约当事人无法观察或者证实一切。〔24〕不完全契约对货币协议同样适用，货币协议实质上是一个“有缝隙的合同”，货币发行国与货币流通国就货币经营或者货币监管的条款没有约定或者约定不明确的货币协议。

具体而言，一是货币协议的内容存在缝隙，对货币经营或者货币监管的某些事项，在货币协议中没有明确约定，例如，一是缺少对货币经营主体审批的约定；

二是货币协议中约定不明确，或者约定前后不一致。因此，欠缺合意货币主权行使所引发的纠纷实质上是货币协议不完备所造成的。由于货币协议的不完备，货币发行国与货币流通面对不确定的情形，由于双方的机会主义、道德风险与逆向选择等存在，从而使货币协议不能有效执行，将会抵消货币协议的推进人民币国际化的原始意图。

三、人民币国际纠纷背后隐藏的矛盾

以货币主权行使方式引发人民币国际纠纷背后发现其根源在政府行为的外部性，须以限制政府权力，赋予当事人法律救济途径方能化解，然而国家主权豁免理论却为限制政府权力以及当事人权利救济设置防护屏障。此外，传统的国际私法中“货币法则”能否完全适用人民币跨境流通所产生的纠纷，并未有完全确定的答案。在上述两个问题尚未解决时，导致纠纷事项的可诉性处于摇摆不定的状态。

（一）货币主权行为与权利受损救济之间的冲突

在人民币国际化进程中的单方行使货币主权所引发纠纷背后隐藏“货币主权行为理论”与“权利受损救济理论”之间的冲突与矛盾。“货币主权行为理论”其逻辑主线在于国家有权行使独立自主的货币主权，同时国际法普遍认可的国家主权豁免的存在，行使货币主权对该货币持有人所造成的损害不负国际法上的国家责任。

然而“权利受损救济理论”则认为，当一方未对另一方的权利或者利益予以必要的尊重，无论是故意还是过失他都要承担责任。〔25〕即围绕对货币持有人是否应当进行赔偿这一核心问题上，“货币主权行为理论”与“权利受损赔偿理论”给出了截然不同的答案。

对这一问题，国内学者大多参考国外的 F.Mann 或者 Francious.Gianviti 的学说〔26〕，认为由于单方面行使货币主权的行为所导致的损失实质上是对货币持有人的持续期望或者信赖的破坏，一般情况下理当不赔偿，但在极端情形下，国家单方行使货币主权的行为会蜕变成国际不法行为，尚需追究有关国家的责任。例如，德国在 1923 年对马克进行大幅度贬值所导致的诉讼，以及欧盟法院受理的Pool v.EC.Counil 案中，虽然货币持有人一方败诉，但受到学界的诟病与指责，认为这一判决显失正当。区分货币发行国单方行使货币主权是一般情形还是极端情形是有必要的，但是国际法并未对这两种情形加以明确的界定。

问题的焦点在于货币持有人持续期望或者信赖是否应该保护，即当事人权利与国家货币主权孰重孰轻的问题。按照《联合国公民权利和政治权利国际公约》第 17 条第2 款“人人享有法律保护的权利”之规定，当权利受到损害时有权申请公正司法裁判寻求必要的权利救济。持续的期望本身属于合同权利的组成部分，信赖更是对所持有货币背后国家信誉的信任，任何一个国家的合同法都对合同当事人的合理预期以及信赖进行保护。因此，货币持有人有权就货币发行国单方面行使货币主权的行为进行诉讼。

（二）货币法域外适用的冲突：人民币国际纠纷法律障碍

当代货币已经由金属货币嬗变为信用货币，信用货币的价值来源于法律规定而不是货币材质的价值。信用货币的本质是国家政权强制提供的购买力信用。〔27〕国家法律创造货币，赋予其价值，法律还可以改变货币的用途和基本价值。

〔28〕在货币跨境流通中有关货币法律适用问题，国际私法认为，一切货币都与货币发行国具有最密切联系，故而货币发行国的法律成为货币准据法；货币法则成为各国国内法普遍接受的原则之一，主张货币所属国的法律决定一国货币单位和构成其法场货币的纸币与纸币的识别特征，在有关国家货币体制发生变更时，该原则还决定旧货币债务转换为新货币债务表示时的汇兑率。

〔29〕此外根据习惯国际法，每个国家依据主权均可在其国境内处理货币事务，包括界定其货币、通货或支付工具以及物质表现形式，以及决定其法偿货币，并且每个国家均应承认别国的这项主权权利。

无论是最密切联系原则还是货币法则，抑或是习惯国际法，均承认货币发行的货币法规处理与货币相关问题时的地位，但是当一国货币流通范围由其境内扩展到境外时，具有严格地域性特征的国内货币法律之效力却处于待定状态。

具体而言，当一国法定货币在国际上流通时，是否具有法律效力？如果具有法律效力，它的依据只能是货币发行国法律，货币流通国必须宣布货币发行国的货币法在该国有效。

实际上，几乎没有国家明确承认其他国家的货币法在本国是有效的，这成为法定货币国际流通最大的法律障碍。由于世界各国都存在主权货币国际化的问题，因此就不得不在一定程度上承认货币发行国货币法的域外效力，在多大程度上承认他国货币法的域外效力，取决于国家对其货币主权的放弃程度。大致会出现三种情形：

一是相关国家法律明确禁止外币在其境内作为计价工具，交易媒介、交易主体在其境内以其他国家货币进行计价、支付，就违反了其法律规定，将会出现法律风险；

二是如果境内主体认同并接受某种外币，并且有关当局认为该外币在其领域内流通利大于弊，默示允许外币流通，此种默示放弃货币主权，允许其他国家法定货币在本货币区域内流通，仅是一种事实状态，尽管当局并不一定禁止外国货币的流通，但是很难得到货币当局的法律保护；

三是货币流通国以立法的形式明确放弃或者部分放弃自己的国家主权，允许或者有限允许外国货币在其境内流通。在此条件下，外国货币在本国流通就是合法的，监管机构只是应该控制其范围。

人民币是我国法定货币，它的货币性质是由《人民银行法》具体规定的，它的货币权力是由该法律具体承认的。当人民币现金在国际上流通时，它的流通行为是否具有法律效力，如果具有法律效力，其法律依据只能是中国法律，该国必须明确宣布我国的货币法在该国是有效的。

但是，迄今为止，几乎没有国家明确承认其他国家的货币法在本国有效。这构成了人民币国际流通最大的法律难点。人民币现金境外流通的理想状态，既取得相关国家法律的明确保护，相关国家和中国也存在协议，取得中国人民银行的同意，这样人民币现金境外流通就不存在法律上的障碍。

从国际法的角度看，如果我国与相关国家没有关于人民币在其境内流通的协议，人民币现金境外流通将会面临法律障碍。因此，人民币现金在境外流通，如果没有取得相关国家的法律认可，很难实现国际化。

（三）纠纷可诉性的矛盾：法律选择与货币主权双重叠加效应

一方面，是由于国家行使货币主权所引发权利受损，按照“权利救济理论”，此种纠纷可以通过司法程序予以救济，但是由于习惯国际法以及国家主权豁免理论所设置的障碍，此种权利的侵害未有合理的救济渠道；

另一方面，对于适用法律的选择上，“货币法则”在货币跨境流通的语境下处于失语状态，对此国内法律的适用还存在一系列障碍，另外由于各国的具体国情之间的差异，对于外币的承认与保护的程度也是千差万别，在纠纷可诉性问题上出现权利救济的漏洞与法律适用障碍的矛盾，纠纷可诉性矛盾实质上是“货币主权理论”的漏洞以及“货币法则”域外效力缺失在纠纷解决问题上的延伸。

四、人民币国际纠纷解决机制的构建

人民币国际纠纷是由于单方面行使货币主权的外部性以及货币协议不完备而产生的冲突。就此种纠纷解决而言，我国现行货币法律制度尚不足以完全应对，甚至还存在不同程度的漏洞与空白。构建人民币国际纠纷解决机制对人民币国际化具有现实的必要性。

第一，从欧元、美元国际化发展历史看，法律机制的完善程度与货币国际化之间呈现正相关的趋势，透明、公正、完备的法律机制为人民币国际化奠定了坚实的制度基础。〔30〕而纠纷解决机制则是法律机制的核心组成之一，公正有效的纠纷解决机制为当事人程序保障迅速化解纠纷提供有效的法律制度保障。

第二，人民币国际化的实现依赖于境外人民币持有者对人民币的信赖与预期。但是我国的金融体系尚未完全市场化，货币法律机制尚不完备的现实语境对于境外人民币持有者的预期维护产生消极影响。〔31〕构建纠纷解决机制为境内外的人民币持有者纠纷解决提供合理预期，推动人民币国际化走向纵深。

第三，构建理性的纠纷解决程序与实体规则，弥补货币法律的“缝隙”、“空白”，为有效控制单方面行使国家货币主权的外部性，填补货币协议中的“合同缝隙”，维护货币持有人的正当权益起到关键作用。

（一）纠纷解决机制设计理念：限制主权与契约精神

纠纷类型化背后隐藏着两种纠纷解决的法治理念。规制单方面行使国家货币主权所引发的纠纷，应以限制国家货币主权为主线。虽然对国际法、国际条约国家货币主权行使有一定约束〔32〕，但是此种约束本质是外部约束，且其约束的刚性、约束的范围实属有限。除外部约束外，还应寻求“自我约束”，即一国的国内法应当对国家货币主权行使有所限制。

人民币国际化应该重视国家的长远利益，而不是一味关注国家短期利益。事实上，人民币国际化的目标是摆脱对美元的依赖，缓解金融危机对国内经济的冲击，其实现的途径在很大程度上依赖于人民币对外输出，此时不对国家货币主权有所适当限制，任其自由行使，则必然损害其他国家及人民币持有者的利益与预期。

对欠缺合意行使货币主权行为所引发纠纷规制重点在于完善和明确货币协议条款，即以“契约精神”化解纠纷，此外还应设置“解决问题默认条款”来填补货币协议的不完备性。〔33〕由于货币监管权以及货币经营权所引发的纠纷本质上是由于货币协议中相关条款不完备造成的，按照“合同不完全”理论，此种纠纷解决手段还需从合同本身入手，合同的双方在不断磋商谈判的基础上弥补合同的“缝隙”，为纠纷的解决提供可靠的法律依据。

人民币国际化尚处于初级阶段，由于货币监管权以及货币经营权具体事宜协商不明所引发的纠纷未崭露头角，但是在可预期的未来，此种摩擦与碰撞出现的可能性极大。国内货币立法也应该具有前瞻性，顺应人民币国际化的时代潮流，构建科学、合理的程序与实体规则，降低由于法律不完善所带来的诸多不便。

（二）人民币国际化进程中纠纷解决的具体途径

纠纷解决机制的构建应当以纠纷类型化为线索，考虑到不同类型纠纷的实质，提高纠纷解决程序设计的合理性与科学性。

单方面行使货币主权所引发纠纷的解决机制。首先，明确限制国家货币主权行使的理念，成为国家货币主权“自我约束”的主线。就具体纠纷而言，由于货币作废所引发的纠纷。作为货币发行国应该承认由于货币作废对货币持有人权益所造成的损害，按照持有该货币的数量予以赔偿。货币本质是国家信用的产物，货币持有人是基于对货币发行国的“声誉”的信任才持有该国货币。货币发行国通过国内法律废止该国货币其实是损害了货币持有人对该货币的信任与预期，最关键的是货币持有人所持有的货币将成为废纸，货币所承载的购买能力归零，因此，货币发行国有必要对此进行赔偿。

其次，货币币值变动所引发的纠纷，通说认为由于货币币值变动所造成的损失，货币发行国无须承担国家法的责任，对于货币持有人的损失也不必承担责任，其理由是货币持有人是在自愿选择的基础上持有该国货币的，此种损失是对货币持有人的预期损害。但是按照“权利救济”理论，此种类型的纠纷需要划分为两种，汇率正常变动时造成的损失，货币发行国无须赔偿；但是由于货币发行国故意操纵汇率时造成的损失，货币发行国应该予以赔偿，货币持有人向其所在国的政府寻求救济，也可以直接向货币发行国的法院提起诉讼。

双方欠缺合意的货币主权行为所引发的纠纷解决机制。“契约精神”是解决此种纠纷的一把利器。货币发行国与货币流通国之间就货币经营权或者货币监管权的行使所引发的纠纷，货币协议就是解决此种问题的核心法律依据，但是货币协议不可能面面俱到，涵摄所有需要解决的问题，可以用层次划分的方法来解决。

当货币协议就货币经营权和货币监管权的有关事项有所规定时，依照货币协议解决；当货币协议就上述问题没有达成共识时，货币发行国与货币流通国就该问题进行磋商达成货币协议的修正案或者新货币协议。还有一个问题需要注意，货币协议就上述问题的解决还依赖于货币流通国对其货币主权的放弃程度。

当货币流通国的法律明确禁止其他外币在该国使用，就货币监管权以及货币经营权所产生的纠纷，货币流通国没有法律义务予以管辖；当货币流通国对外币在其境内的流通处于默示同意的情况下，上述纠纷的管辖实际处于“灰色地带”，即货币发行国对于该纠纷的解决没有法律依据；当货币发行国明示放弃其货币主权时，货币发行国与货币流通国之间才会有货币协议的可能。

国内货币立法的完善。国内货币立法针对相关纠纷的完善对于推进人民币国际化无疑是至关重要的。

第一，制度构建的理性在于科学、合理界定的纠纷可诉性标准。按照纠纷类型的不同，构建相应的程式化解决方案，一方面可以节省司法成本；另一方面为处于纠纷之中的当事人提供了争议解决的司法指南。

按照前文中纠纷类型的划分，针对单方面行使国家货币主权所引发的纠纷中的货币作废所造成的损失，货币持有人可以提起诉讼，而对于货币币值变动所造成的损失，只有在国家故意行使货币主权时，才可以提起诉讼；

此外，针对欠缺合意的货币主权行为，按照货币发行国与货币流通就货币协议中的货币监管权、货币经营权有关事宜所达成新的协议文本处理，在此之前，货币发行国与货币流通国就该问题所引发的纠纷，按照各自国内法处理。

第二，法律适用的问题。根据国际私法中最密切联系原则，有关货币的法律问题，准据法只能是货币发行国的货币法，货币所属国法律决定货币相关问题。

货币法则处理与货币相关的法律问题，单纯的货币问题适用于货币发行国的法律，如果合同以特定货币为计价货币，该货币的地位，比如是否为国家所发行的货币，是否为法偿货币，是否是有效货币，该特定计价单位的单位及面值，货币发生更迭时新旧货币的兑换比例等法律问题，适用货币法则，而非合同法，货币法则则是一项冲突规则，其基本含义是货币由其发行国的法律界定，应该根据该货币所属的外国法。还应该注意的是法偿货币立法具有地域性，因此不能被外国法院使用。

第三 , 法院管辖问题。在单方面行使货币主权所引发的纠纷中，汇率调控的国际纠纷的管辖权应该归属国际货币基金组织。货币持有人因货币币值变动所产生的纠纷，管辖权应该依照国际私法中相关规则进行确定。货币作废虽然属于国内性质，但是只要其国际效果被别国质疑，相关国家提出国际法方面的法律争端，国际法院根据《国际法院规约》第 36 条享有管辖权；在欠缺合意的货币主权行为的管辖权，货币发行国与货币流通国之间有约定从约定，无约定根据案件性质自行处理。

第四 , 纠纷裁判的标准。在单方面行使货币主权中，货币作废的裁判标准在于允许货币发行国通过国内法令使其货币失效，但是货币财产权不因时间条件和其他条件的变迁而消灭，因此，货币发行国应允诺在某一特定时期将被宣布作废的货币兑换成新货币；货币币值变动的裁判标准，在货币的币值变动所引起的损失分配，法律应遵循唯名主义原则；各国行使货币主权，进行本国货币立法时，不得恶意歧视持有本币的外国人，不得通过货币立法行为对国内外相关主义的财产权进行剥夺，如果本国的货币立法产生了外国人财产征收或者没收的后果，依据国际法的基本原则，该国必须给予补偿，否则构成国际违法，将会导致国际法的国家责任。