来源：凤凰财经

本文为中国国际经济交流中心副理事长郑新立2017年8月17日在中国国际经济交流中心举办的第98期经济每月谈“对国土资源部《土地法（修正案）》的讨论”上的演讲

我发言的题目叫：《土地管理法（修正案）》应体现改革成果。

通过修改现行法律中已过时的内容为改革扫除障碍，或将重复的改革上升为法律，促进改革。这是处理立法与改革关系的重要原则。国土资源部最近公布的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》征求意见稿（以下简称为“修正案”）在一些重要内容上，与党的十八届三中全会决定（以下简称《决定》）的精神和改革试点的成功经验存在明显不一致的地方。

一、农村退出宅基地使用权，应通过市场转让，不应由村集体收回再分配。

《决定》明确指出，保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这里有两点是明确无误、不可更改的，即宅基地的用益物权和住房的财产权都归农户所有。由于住房和宅基地组合在一起才具有商品属性，才能有使用价值和交换价值，因此《决定》所说的住房财产权的抵押、担保、转让，自然包括宅基地使用权的抵押、担保、转让。

然而，修正案第64条第6款规定，进城居住的农村居民腾退出的宅基地，可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者是根据国家有关规定整理利用。用“协商回购”取代“市场转让”，并把再分配的范围限定在本集体内部，这就完全否定了农户对宅基地的用益物权，否定了包括宅基地在内的农民住房的商品属性。

众所周知，由于改革以来农村人口减少了3亿多人，农村住宅大量闲置，出现了大批“空心村”。据人民日报6月18日对宅基地制度改革试点县的报告，题目叫“沉睡的资源要唤醒它”。报道里讲安徽金寨县宅基地整理后节约占地78%，江西余江县农村一户多宅占40%。闲置房、危房、倒塌房3.85万栋，相当于农村总户数的52%。全国农村人均占有建设用地现在是城市人均的3倍多，农村集体经济内部不仅没有对住宅建设用地的需求，而且有大量的住宅建设用地亟待转让和利用。

修正案枉顾这一事实，规定腾退的宅基地主要是在集体内部分配使用，既违背了商品交换原则，又违背了市场供求规律。

二、建立城乡统一的建设用地市场，必须建立农村建设用地减少与城市建设用地增加的市场转换机制。

在工业化、城市化过程中，城市人口增加和农村人口减少是一个客观规律。《决定》提出要打破城乡二元结构，建立城乡统一的建设用地市场，正是适应了这一规律的要求，应当推行城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，通过市场交换和土地规划部门跨区域的调节，既使退出宅基地的农民获得财产性收入，又能满足城市新增建设用地的需要，降低城市房地产价格。

为什么美欧发达国家城市房价低于我国的大城市，原因在于它们有一个城乡一体化的房地产市场，保证了城市新增建设用地的供给。同时，所有发达国家的经验还证明，在城市化过程中间，耕地都是增加的，我国也不会例外。

金寨县共有1.45万户退出宅基地，已经腾退复垦宅基地2.3万亩，新增耕地1.8万亩。经国土资源部批准，拿出10800亩集约建设用地指标，在省域范围内的建设用地市场交易，平均每亩售价49万元，既使农民收益，又大幅度降低了城市建设用地的价格，从而降低了企业的成本和城市的房价。

全国农村宅基地共有2.5亿亩，如果按照金寨的价格来计算，潜在的市场价值超过100万亿元。以农村土地为抵押，打造一个融资平台，未来几年撬动几十万亿元银行贷款和社会投资等城市资本下乡，投入到农业现代化、新农村建设、农民工市民化和特色小镇建设上来，必将激发出经济增长的巨大新动能。迅速改变城乡发展差距拉大的状况，为2020年全面建成小康社会和跨入高收入国家提供强有力的保证。

三、适应劳动力全国流动的需要，应建立全国统一的建设用地市场。

东部沿海地区作为农民工的流入地，中西部地区作为农民工的输出地，决定了沿海地区对建设用地的需求大于中西部，应当建立全国统一的建设用地市场，把中部地区农民工退出的农村建设用地指标出售给沿海地区。从全球来看，50%以上的GDP集中在沿海地带，我国人口向沿海集聚也是必然趋势。

金寨的集约建设用地指标如果能够拿到全国统一的市场来销售，售价会高于每亩49万元，但肯定会远远低于目前沿海城市的地价。为了解决土地占好补劣和农产品运输成本的问题，应当以每亩土地标准的产量来确定土地当量，再乘以运输成本系数，然后进行交易。运用市场机制，总能找到补偿办法。

《决定》提出要发挥市场对资源配置的决定性作用，土地作为重要的生产要素，不容置疑属于市场配置的范围。只有发挥市场对土地配置的决定性作用，同时更好的发挥政府作用，才能实现土地资源的节约、集约利用，唤醒农村沉睡的庞大资源。

总之，《土地法（修正案）》应成为推动改革的利器，不应为改革设置障碍。习近平总书记最近在迎接十九大专题研讨班的开班式讲话中也强调，为了实现2020年全面建设小康社会的目标，要抓重点，补短板，强弱项，农业和农村正是这样的短板和弱项。

怎么加强这个短板和弱项？十八届三中全会关于农村土地制度的改革提出了有效的措施。可以说，十八届三中全会决定集中体现了习近平同志关于改革的思想，我们要同以习近平同志为核心的党中央保持一致，就应当不折不扣地贯彻落实党的十八届三中全会的决定，以农村土地制度改革为核心，推进农业现代化、新农村建设、农民工适龄化和特色小镇建设，这样为2020年缩小城乡收入差距，全面建成小康社会作出贡献。