“中国发展高层论坛2016年会”于3月19——21日在北京举行，出席会议的有发改委主任徐绍史、中国央行行长周小川、财政部部长楼继伟、商务部部长高虎城等。

关于“十三五”时期中国金融体制改革，周小川讲了三个关键问题：

1、丰富金融机构体系。过去中国金融业要么是商业性，要么是公益性，采用类似二进制的提法，非零即一。今后要强调开发性金融和政策性金融，也是应对全球金融危机的需要。这部分业务的发展可以不以盈利最大化为目标，但同时又能弥补一些在“零”和“一”之间的融资空间。

2、扩大民间资本进入银行业。发展普惠金融和多业态中小微金融组织，规范发展互联网金融。

3、健全金融市场体系。希望通过发展资本市场，使更多的资金进行股权投资，减少企业对借贷杠杆的依赖。其中，大力加强包括金融消费者合法权益的保护、隐私的保护、提高金融基础设施和金融系统的安全性，以及加强对消费者的教育，使其能够更好地保护自身权益。

此外，周小川还回答了中国为何没有用“自由浮动汇率”的问题，同时表示对中国外汇流出不担心。

以下是发言全文：

女士们，先生们，各位来宾，下午好！

很荣幸又在中国发展高层论坛跟大家进行交流，今天我要讲的题目是金融改革。刚刚结束的中国十二届全国人民代表大会第四次会议通过了“十三五规划”，我想借此机会跟大家简要讨论下“十三五规划”有关金融体制改革的内容。

“十三五规划”第十六章专门讲金融体制改革，总的提法是“完善金融机构和市场体系，促进资本市场健康发展，健全货币政策机制，深化金融监管体制改革，健全现代金融体系，提高金融服务实体经济的效率和支持经济转型的能力，有效防范和化解金融风险”。第十六章共有三节和一个专栏：第一节是“丰富金融机构体系”；第二节是“健全金融市场体系”；第三节是“改革金融监管框架”。我就其中的几项内容跟大家讨论一下。

第一，丰富金融机构体系。中国金融机构数量和种类还比较少，不能满足为经济发展提供金融服务的需要，所以要丰富金融机构体系。这一节一个突出的提法是要健全以商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。大家知道，中国商业银行、农村信用社、合作金融都有所发展，此次强调开发性金融和政策性金融，也是应对全球金融危机的需要。

首先，过去常规的概念就是金融要么是商业性，要么是公益性，采用类似二进制的提法，非零即一。但是本次全球金融危机以来，很多商业性机构都经历了自身资产负债表调整的过程，所以充分发挥作用就心有余而力不足。同时，如果说公益性融资一般过去都是应该财政花钱，但各国财政情况也不一样，有的财政空间也不大，所以国际上就对开发性金融和政策性金融再次关注。中国正好有三家这样的机构，一个是国家开发银行，一个是中国进出口银行，一个是中国农业发展银行。这三家机构的资产负债表加在一起大概是15万亿人民币左右，其中绝大多数资产是商业可持续性的资产，所以在“零”和“一”之间有一些业务，这些业务过去大家不太在意，但是在危机期间大家觉得需要给予一定的关注。也就是说，低于商业性回报，但又不完全是公益性，这部分业务的发展可以不以盈利最大化为目标，但同时又能弥补一些在“零”和“一”之间的融资空间。

对于中国来讲，也有一些特殊含义，就是中国经济从过去集中型计划经济向市场经济转轨，在转轨过程中由于各种各样的原因（包括价格体制等）造成一部分业务的商业性融资做不了，政府融资力量也不够。因此，中国在“十三五”规划中仍旧把开发性金融和政策性金融作为一个重要的内容进行描述。

另外，在这一节里还提到了扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融和多业态中小微金融组织，规范发展互联网金融。做好这些事也有几个认识问题需要讨论来逐渐达成共识。

第一，在中国，非法集资、金融诈骗的现象还比较多，和国际相比可能还比较突出。在这种情况下可能就会有质疑，就是说如果扩大金融机构的数量和进一步放宽准入，会不会出现更多的混乱？

第二，中国金融服务的总水平如何？是供给十分充足不需要再设立更多的机构？还是金融服务总体不足，导致一些非法、钻空子性质的欺诈金融活动反而有很多的市场和机会。所以这个问题也需要通过讨论来明确。从“十三五规划”看，我觉得中国作为这么大的经济体，虽然商业银行、证券公司、保险公司数量不少，但因为国家很大，基层金融服务总量上来讲还是不足。

第三，中国政府历来强调金融要为实体经济服务。为实体经济服务的观点也有不同，有人认为金融发展了，就会把资源占走，反而忽略了实体经济。有人认为，金融界创造的市场和一些产品自己炒来炒去，不是为实体经济服务的，所以对发展金融服务业持有比较负面的看法。我认为从博弈论的角度来看，实际上可以分三类：即金融业和实体经济之间可以是双赢局面，也可以是零和博弈，也可以是双输局面。对于中国来讲应该做到什么样，至少可以有一个初步的结论，就是如果金融业不能够更好地发展，提高更普遍的金融服务，同时提供更加符合市场需求的产品，那么实体经济就会受到限制。

我们对金融业和实体经济的关系强调地比较多，说法也多种多样，要把“十三五规划”中有关金融改革的内容落实好，就需要进一步理清这方面的认识。

“十三五规划”第十六章第二节内容是“健全金融市场体系”，其中最突出和最开始提到的都是如何健康发展资本市场。中国资本市场的发展仍然有很大的空间，同时也有很多工作要做。除了有很多资本市场服务的市场需求、资本市场融资的需求以及改善公司治理的需求以外，在中国也有一个稍微特殊的考虑，就是中国经济的整体杠杆率偏高，也就是大家常讨论的总的借贷等债务和GDP的比重，特别是企业部门借贷等债务占GDP的比重偏高。“十三五规划”也希望通过发展资本市场，使更多的资金进行股权投资，减少企业对借贷杠杆的依赖，这也是大家关心的问题。

如何看待中国企业部门或者公司部门的高杠杆率？我想说三点：

第一，中国的国民储蓄率高。一般国家在GDP的20%—30%左右，中国去年的总储蓄率还是46%点多，其中居民部门在35%以上。储蓄率高有多种多样的原因，储蓄的钱多，通过银行和买债券渠道的债务融资就会高一些，所以如果说中国企业债务率高于其他一些国家，从这个角度看也不奇怪。当然也不能高的太多，否则也是有问题的。

第二，中国的股本市场发育比较晚，股票市场在90年代初才开始出现，市场发展的时间还短，所以资本市场总融资比例比较低，民间的股本融资也相对薄弱。

第三，中国改革开放以来发展比较快，但总的民间积累、民间财富还比较少，所以民间财富变为股本的机会也相对比较少。

这些因素加在一起就导致借贷比例比较高，就容易产生一些宏观上的风险，这方面我们也是和国际上很多朋友们一样给予高度重视。解决的方法也有很多种，其中一个重要的方法就是加快发展资本市场，通过资本市场股本融资能够使国民储蓄中更大比例资金进行股本融资，也就降低了债务占GDP的比重，也降低了债务股本的比例。

在健全金融市场体系这一节中还谈到了很多其他内容，包括债券市场的发展、健全利率、汇率的市场决定机制。大家都比较关心利率、汇率机制的改革，我们前一段时间在G20的场合下也讨论了汇率机制。中国的利率市场化在去年年底之前应该说基本上完成了，利率管制，不管是贷款还是存款都已经取消，金融机构都有了利率的自主定价权。当然，利率改革后续还有很多任务，比如说中央银行对利率的指导还有一个健全传导机制的问题。再比如说，利率形成机制也还有一个在市场上不断磨合、逐渐完善的过程。因此，还有很多需要不断完善的方面，但总体上看利率市场化改革已经取得了了决定性的进展。

“十三五规划”的第三节内容是“金融监管体制改革”。在这方面，首先，规划中提出要加强金融宏观审慎管理制度建设，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。这表明中国还是很重视全球金融危机中的经验教训。中央银行过去比较强调对价格总水平的调控，很多央行还实行通货膨胀目标制，仅做到这点还不够。即便有些情况下通货膨胀水平不高，但经济体系还可能出现其他的金融风险，甚至是危机。所以首先强调要加强宏观审慎管理框架的建立。

另外，“十三五规划”中提出要健全符合我国国情和国际标准的监管规则。这方面，要认真研究我国自身的经验教训，包括在去年金融市场发生波动的时候，市场上有各种各样的讨论，包括有一些观点认为我国的金融监管体制还不是很理想，因此我们要从吸收经验教训。

从国际上看，尽管没有一个非常理想的模式，但全球金融危机中出了不少问题，这些问题今后在金融监管体制改革方面应如何对待，国际上也有众多的讨论，也有很多的实践探索，这也是我们金融监管体制改革的重要参考。

在金融监管体制改革中还特别提出了要切实保护金融消费者的合法权益，这也是目前体制上的不足之处，在落实“十三五规划”过程中要大力加强，包括金融消费者合法权益的保护、隐私的保护、提高金融基础设施和金融系统的安全性，以及加强对消费者的教育，使其能够更好地保护自身权益。特别要强调的是，在互联网技术和信息科技发展的情况下，应该把这项工作做的更好。

谢谢大家！

马丁·沃尔夫：请问周行长，没有干预的自由浮动汇率制度是不是中国政府的目标？在此背景下，中国政府对中国外汇储备的快速减少是否感到担忧？

周小川：首先对于汇率改革的目标，我们没有用“自由浮动汇率”这个提法，用的是“有管理的浮动汇率制度”。和完全自由浮动汇率的差别，过去也讲过，有一些还在讨论之中，因为还需要逐渐形成共识，但有三点是比较清楚的：

第一，涉及到反洗钱和反恐融资，这方面强调是要管住的，通过反洗钱和反恐融资的有关手段，对涉及这些方面的汇兑还是会有一定的管理。

第二，根据宏观审慎管理框架，这也是危机之后国际社会形成的共识，像中国这样的发展中国家还是要防止出现宏观审慎方面的一些问题，比如企业过度地借外债和过度地货币错配，这些情况在亚洲金融风波期间的一些亚洲国家都发生过，需要通过宏观审慎措施来进行管理。

第三，像刚才拉加德女士所谈到的全球资本流动的形势看，我们目前主张鼓励和支持中长期的投资活动，包括外国人投资到中国，也包括中国人投资到外国。对于超短期、投机性的资本流动，也是要管理的，当然管理措施也不一定完全有效，对这些资本流动也不是特别鼓励的。

在这样的前提下，浮动汇率体制我们一般不用所谓完全自由浮动这样的提法。当然这也并不意味着汇率会有什么偏差，还是要尊重市场供求规律，也要参照国际市场上的多种货币篮子，特别是未来更多地参照SDR篮子，让人民币汇率保持在合理均衡水平。

至于外汇储备，我们观察中国的外汇储备增长比较快的阶段是在亚洲金融风波之后，也就是从2002年到2008年这一段时间，后来也还有一些增长。这段快速增长过程中，除了经常项目顺差或者其他原因，中国人挣到了外汇并积累起来之外，也有相当一部分，可能1/3左右是各种各样的短期资金，其中包括所谓的套利交易，这些资金在他们认为合适的时候可能会流出，因为这些资金也是牟利的。但出去的速度不见得比当年积累的速度有太大惊人的差异。

其中也有一个因素，就是去年有一段时间到今年1月份，市场对中国经济放缓的议论较多，导致信心有些不足，同时中国金融市场也出现了波动，市场信心有一些非常明显的受到损害，各种议论真假都有。在这样的情况下，资金流出也就多一些。对中国整体经济和改革发展的判断、以及对中国汇率水平的判断回归理性后，就会恢复正常。现在看来，这个数据非常明显的有所减缓。

嘉宾：我是伦敦经济学院的尼克·斯顿（Nicholas Stern）。周行长和拉加德女士在应对气候变化相关的经济金融风险方面都发挥了非常重要和有价值的领导作用，这种风险也包括化石能源错误定价带来风险敞口。同时，向低碳经济的转型提供了很多增长机会，也是中国“十三五”规划的重要内容。未来要管理与气候变化相关的经济金融风险，抓住向低碳经济转型的发展机会，各国央行、金融稳定理事会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）、二十国集团（G20）可以发挥怎样的作用？

周小川：您2月底在G20部长会后的BIS会议通过视频做了讲话，讲的非常好。在减缓气候变化和加强绿色金融方面，您问央行可以做什么？首先应该说，央行可以做的事相对于中国的发改委和财政部这些部门，可能确实少一些。因为总体来讲，货币政策和金融政策的结构性不那么强，总量性比较明显，但是我们强调要做三件事：

第一，大力支持配额交易市场。多年前我们就已经反复在说，而且也以实际行动在推动这方面的工作。配额市场，比如碳排放配额市场及其他排放物市场，在性质上很像是金融市场，而且本身就能够带来激励机制，也能带来融资功能，所以应该把金融市场的一些技能和方法应用到像碳配额交易市场中来。

第二，央行会同其他部门一起支持绿色金融的发展，这也是今年G20准备纳入的题目，为此还特别成立了工作组，现在正在积极准备。其中包括若干种支持绿色发展的融资方式，有一些看起来虽然不太像是央行直接能够做的，但央行可以在这方面发出声音，同时会同其他的部门包括监管部门一起来做。

第三，您也讲到，在风险评估和风险防范上也要给出一定的指导方针，也就是说如果金融活动过多的支持了二氧化碳排放、化石能源的使用及一些污染物排放，尽管短期来讲看不出什么问题，但是从中期来看，不仅对整体经济不利，甚至也会给金融机构本身带来更多的风险。也就是说，一开始没有体现到风险，但后面隐藏了更大的风险，包括对商业银行的风险，以及对财险公司的影响，当前有可能被社会、被金融界所低估，应该给他们一个正常的估值，同时要有性的估值，使他们真正能够重视这件事。

监管部门究竟是应该在政策上鼓励绿色融资，还是应该使金融体系对于涉及到环境的金融风险给予更高的风险权重，使大家警惕这种风险？这个问题也曾有过讨论。我认为这也是央行和监管机构共同能够做的，这样都能够在这方面做出一定的贡献，我也非常希望听到大家有哪些建议，以便我们在这方面能够尽可能的多出一点力。（完）