稿件来源: 法制日报——法制网

    2015年，负面清单这一原属上海自贸区的特有名片，开始被打上全国性烙印。

　　无论是12月17日国务院文件提出的“逐步推进以负面清单模式开展服务贸易谈判”，还是发改委正在制定的市场准入负面清单，都表明负面清单的意义早已不止于一纸清单，而是一种面向全国的管理模式。

　　一年来，社会各界对负面清单寄予厚望，认为其可解决缠绕了中国30年的经济体制改革核心问题。因为在“厘清政府和市场的行为边界”方面，详列负面清单，看起来的确是一剂良药。

　　中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报》记者采访时指出，负面清单让市场主体清楚自己能做什么，不能做什么，对于激发市场主体活力，规范政府行为，具有重要意义。“负面清单不是越长越好，而是越短越好。”

　　自贸区实践成效突出

　　自2013年起，随着上海自贸区成立大热起来的“负面清单”，最初承载的功能，是用来作为外商投资准入的门槛。

　　这也合乎国际经验中关于“负面清单”的提法，即凡针对外资的，与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或者业绩要求、高管要求等方面的管理措施，都要提前以清单方式列明，除此之外，外资享有和东道国国民相同的准入权。

　　根据官方数据，自贸区“负面清单”实施一年来的成效令世人侧目。统计显示，目前外商投资已有283个项目落地，外商投资项目由核准制改为备案制以后，投资热情极大迸发，新设外商投资企业数同比增长10倍。

　　举例来说，国务院发布的上海自贸区总体方案中，要求扩大航运服务业开放，其中就包括“允许设立外商独资国际船舶管理企业”。而截至12月初，已有12家外资船舶管理公司落户上海自贸区，其中包括全球最大的船管公司英国威仕集团。

　　上海自贸区管委会一周年前夕，国务院总理李克强到自贸区调研期间，负面清单作为自贸区“最拿得出手”的改革成果之一，成为自贸区成绩汇报的重要内容。

　　一个在媒体中广为流传的故事是，上海自贸区用三张桌子的桌面向总理展示了负面清单管理的探索：绿色桌面堆满改革前限制措施的186份文件，蓝色桌面摆着被调整的151份文件，橙色桌面上是目前留存的35份文件。

　　在这三张桌子的旁边，则是大大的“法无授权不可为，法无禁止皆可为，法定职责必须为”三句话。

　　对此，李克强总理指着空出大半的橙色桌面说，要继续压缩负面清单，给市场“让”出更大空间。他指出，负面清单更加精细化，不像之前大而化之，这实际上也增加了政府责任，要求政府要对负面清单更加熟悉，加强事中事后监管，提高行政效率。

　　负面清单一直在瘦身

　　事实上，负面清单一直在瘦身中。据统计，2013版负面清单共涵盖18个门类、1069个小类，并编制特别管理措施共计190项。

　　2014版负面清单中，特别管理措施由原先的190条调整为139条，减少51条，调整率达26.8%，其中实质性取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施，进一步开放的比率为17.4%。

　　上海自贸区的“负面清单”，吸引了全国多地前来学习效仿，用于本地的外商投资准入，一度出现“遍地开花”的景象。

　　官方表态也传递出这一制度在未来必然推向全国的强烈信号。去年8月，商务部部长助理王受文曾表示，“上海自贸区的负面清单制度即将到一年，商务部正在和上海市相关部门总结经验，并研究上海自贸区对外商投资企业采取的‘备案为主，审批为辅’的审核制度是不是能在全国推开。”

　　果不其然。今年4月20日，国务院办公厅正式发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。新版“负面清单”比2014版减少了17条，比2013版减少了68条。在新版清单列出的15类122项特别管理措施中，共包含限制性措施85条，禁止性措施37条。其已经不再是上海自贸区的“独家产品”，而是统一适用于上海、广东、天津、福建4个自贸试验区。

　　负面清单促服贸谈判

　　负面清单，也是中国服务贸易谈判中的关键一环。据了解，中国已生效的自由贸易协定中的服务贸易措施，基本遵循世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)模式，水平承诺与中国加入世贸组织的承诺大体一致，采取“准入后国民待遇+负面清单”模式。

　　例如，2015年6月签署的中澳FTA中，澳方以负面清单模式对中国开放服务贸易市场，中国承诺在未来以负面清单模式开展升级谈判。

　　今年11月底签署的《内地与香港CEPA服务贸易协议》中，内地与港澳也首次以“准入前国民待遇+负面清单”方式全面开放服务贸易市场。

　　12月17日发布的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出，在与自由贸易伙伴协商一致的基础上，逐步推进以负面清单模式开展服务贸易谈判。

　　对此，中国商务部研究院副院长李光辉认为，“《若干意见》提出推进以准入前国民待遇加负面清单模式开展投资谈判，体现了中国未来坚定推进投资自由化、为中国投资者‘走出去’营造更好的市场准入和投资保护条件的决心。”他预测，未来中国将在体制机制层面加快改革与调整步伐，向“负面清单”管理模式过渡。

　　试点改革后全面推开

　　在业内专家看来，中国语境下“负面清单”的独特之处，就在于其不止用于外商投资，而是正在成为管理模式。某种意义上，它更是一种新生事物，国外没有现成经验，国内没有实践基础，属于在引入国外管理理念的基础上进行的自主创新。

　　这种创新就体现于，在外商投资负面清单之外，中国还另有一份市场准入负面清单。根据国务院今年10月19日发布的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（以下简称《意见》），市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　作为一张全国性的行业投资事项单，市场准入负面清单将涵盖所有禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务。其由国家发改委牵头起草，一旦正式出台，将成为中国各级政府部门的工作守则和国内外所有市场主体的投资手册。

　　长期以来，对于目录外事项可做还是不可做，政府官员在模棱两可间便有了寻租空间，至少其自由裁量权过大的问题不容忽视。而通过实行较严格的目录管理制度，必将带来深刻变化。

　　国家行政学院教授胡建淼告诉《法制日报》记者，负面清单厘清了政府和市场作用的行为边界，对于法治政府建设具有重要意义，它明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。

　　12月中旬，来自国家发改委的消息称，市场准入负面清单已经向有关部门征求过三轮意见，目前正在梳理阶段。发改委正在根据各部门梳理汇总的清单，以是否有法律依据、行政法规依据、国务院决定的依据为原则，对负面清单内容进行逐条梳理。

　　根据《意见》，12月1日，市场准入负面清单制度改革试点工作正式启动，试点地区包括上海、广东、天津、福建四个自贸试验区所在的省市，试点工作预计为期两年，将在2017年12月31日结束试点，并在总结经验、完善制度设计后，于2018年起实行全国统一的市场准入负面清单制度。

　　对于未来，马怀德表示，“如今要关注的问题是怎样落实，让市场主体在负面清单以外的所有领域享有自由。正在制定中的负面清单，一定要严格审慎确定市场范围，把政府该管的管好，不该管的、管的不好的就放开，这样才能真正使其在鼓励大众创业万众创新上发挥作用。”