为了应对当前的外部冲击，实行有效的政策调控，支持现阶段及长期的现代化发展，需要支持中小企业和“三农”发展、支持科技创新等等。

        为此，有必要建立一个合理的机制来调动资金，以形成资金的合力，对需要政策倾斜的事项予以支持。政策性金融体系的建设因此是一个不能不讨论的话题。——编者

　　●各家银行和金融机构对于支持灾后重建、支持中小企业和“三农”的表态，与它们的运行机制，明显地成为“两张皮”。

　　●市场经济高度发达的美国、英国和日本都存在着非常清晰的政策性金融体系。

　　●必须考虑在财政直接支持和财政不支持的中间地带，形成一个财政间接支持或者说以财政为后盾引导、调度各方面共同参加的一个运行体系，以追求公共财政应追求的较高绩效。

　　身处两难境地

　　政策性金融是政府针对“市场”失灵参与资金与资源配置的特定途径，它可以降低实现国家战略与政策目标的社会成本，促进经济发展与社会公平。

　　然而，我国经过10多年的关于政策性金融体系的探讨和尝试之后，政策性金融体系的框架不是更清楚了，而是更模糊、更令人惶惑了。

　　在2008年我们有这样一些具体的感触，比如，发生了大地震之后需要救灾重建；在受到外部冲击的情况下，各方面呼吁需要支持中小企业；在中央三中全会对于农村和“三农”问题有了系统性的指导性意见之后，各方面都认识到需要进一步支持“三农”……但是我们在运行中可以看到，各家银行和金融机构对这些事项的表态，和它们的运行机制，明显地成为“两张皮”。

        对于灾后重建，金融机构的表态都是非常明朗的，但是需要考察一下有没有支撑它持续做这种事情的运行机理。有些金融机构、银行确实出了钱，也走了现代企业制度的决策程序，但是它的资金运用完全不是它的运行机理可以长久支撑的。

        我们也注意到，对于中小企业的支持，各家银行的表态都是非常鲜明的，但是中国人民银行计统司所提供的统计数据表明，2008年各家银行对中小企业贷款的发放规模比上年明显降低。

        还有在支持“三农”方面，以对农业银行的股份制改造为例，从它的具体运行机理层面稍加考察，我们就发现，它难以解决以后怎样以企业化的定位来支持“三农”的运行机理问题。

　　另外，可以说我们国家现在已找不到主力型的政策性金融机构，找不到像样一些的政策性银行了。原来国家成立的三家政策性银行中，财务指标最好的国家开发银行实行了商业化，其他两家政策性银行的政策性则比较有限。

　　再从某些政策性金融机构的演变来看，可以很清晰地看到其处于一种“两难”的境地。如一个国家级的信用担保机构，当时由财政和经贸委各出2.5亿元组建，可以说是我们国家中央级的信用担保机构的旗舰。

        其政策性的定位本来是非常明显的，但只是表现在它建立的初期，以后它碰到的是一个两难问题：如果继续追求建立时的政策初衷，它就要碰到资金萎缩的困难，而这个资金萎缩是没有办法向各方面交代的；它如果想让自己持续发展，就要改变初衷，转而追求“短、平、快”，追求商业化。现在这个机构为求自保，已经明显地向商业化转变。

　　但是，我们又可以在地方层面看到大量的变相的非规范的政策性融资，而且在很多地区的发展中间，它成为重要的支撑因素。

        我们可以考察一下上海、重庆、合肥，也可以考察一下在市场经济发展方面走在前面的顺德。在其实际运行中，都有这种不称为政策性融资，但实际上起了重要作用的政策性融资行为。

　　无可回避的命题

　　政策性金融机构和业务不仅在发展中国家存在，在发达市场经济国家也由来已久，并且越是发达国家，其政策性金融的组织框架体系越是完善，政策性金融与市场化金融之间的边界也越明确，运营模式越多样化，而且在农业、进出口以及住房等领域，政策性金融往往占据主导性地位，对该领域的发展和某些社会问题的解决发挥了突出作用。

　　目前世界上的头号强国美国、老牌资本主义国家英国、东方有代表性的发展中出现过奇迹的日本，都有着非常清晰的政策性金融体系。

        在产业升级、住宅保障等方面，日本的政策性金融体系有更突出的特点和东方色彩。二战之后、上世纪50年代之前的几年，日本的政策性金融体系（包括以财政投融资为代表的大大小小的各种政策性的、开发性的银行和它称作“公库”的政策性金融机构），支持的重点是钢铁业、基础能源等方面。

        到了上世纪50年代前期，抓住一个有利机遇，其主要支持重点转为造船业，并迅速地使日本在世界造船领域占据了重要的位置。

        到了上世纪50年代后期60年代初期，日本的支持重点又转向了自动化机械，到现在为止日本的自动化机械数量仍位居世界前列，超过美国。

        在上世纪80年代前后，它的支持重点已经转到了更具有准公共产品性质的住宅方面。战后日本经济起飞的奇迹，和它的政策性金融的支持有密切的内在联系。

　　打造规范的体系

　　要建立一个支持现代化的政策性金融体系，需要明确一系列的职能定位，即这个体系本身的定位、政府监管部门的定位、不同的政策性金融机构之间怎样分工的定位。

　　必须在思路上理清怎样使这个体系可持续运行。原则上它必须形成一种风险共担机制，在边际上把每一个主体的风险都降低，在实际上形成一种合力。

        原来认为过不去的门槛，在这种风险共担的情况下就可以过去，就可以增信，可以扩大和加快我们的发展。它在机理上要避免的是，望文生义地认为政策性金融机构、政策性金融体系既然是政府支持的，那么政府就应该不计工本地进入。

        如果不计工本地进入就没有必要使用这个体系，由财政直接支出就可以了。但财政直接支出毕竟有它的机制缺陷，它无法形成一个更有效的市场化运营、专业化管理的支持系统，不像政策性金融体系能带来种种效率和管理上的好处。

        必须考虑在财政直接支持和财政不支持的中间地带，形成一个财政间接支持或者说以财政为后盾引导、调度各方面共同参加的一个运行体系，以追求公共财政应追求的较高绩效。

　　 不可讳言，政策性金融机构实际上是在金融概念下形成的政策轨和商业轨的“双轨运行”。

         这种“双轨运行”下永恒的主题就是怎样以有效的监管来抑制设租、寻租。日本人的经验至少有两条，一条叫作严格的专家集体决策，另外一条叫作严密的多重内外审计。这两点基本经验对中国很有启示意义。