文/阎庆民（中国银监会副主席）

　　当前我国全面深化改革已进人攻坚期和深水区，改革的顶层设计和整体谋划比以往任何时候都要重要。金融体系是资金配置的枢纽。银行业在我国金融体系中发挥着主导作用，其改革效果与我国整个经济体制改革休戚相关。十八届三中全会已对全面深化改革做出了明确部署，下一步关键要做好银行业改革的顶层设计，抓好落实，发挥好银行业改革与其他领域改革的协同效应。

　　一、顶层设计是一个系统性的方法论

　　从词源上看，顶层设计（Top-down Design）并不是专门针对改革问题提出的，而是一个系统工程学的概念。这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项 大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。上世纪四十年代，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国实践看，在2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时，首次提出了 “加强顶层设计”的问题。此后，顶层设计在电子政务等信息系统的规划建设中被广泛应用，主要强调电子政务要避免重复建设，突出规划战略的地位，以及实现战略规划的具体实施路径。

　　随着我国发展进人新阶段，改革进人攻坚期和深水区，“顶层设计”的思想和方法论被引入了改革领域。所谓改革的顶层设计，指的是对未来改革的整体谋划，即站在国家层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，提高改革的系统性、整体性、协同性，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破。从中央文件看，“顶层设计”被引入改革领域，首见于“十二五”规划纲要。顶层设计的内涵包括基本的价值取向、主要目目标，以及先后顺序。在“十二五”规划中，“顶层设计”与“基层创新”以辩证统一的方式同时提出，即“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神”。

　　我国“十二五”规划纲要提出“顶层设计”这个概念有深刻的历史背景。第一，虽然实验和试错的改革方式仍十分重要，但加快转变经济发展方式需要推进的改革必须整体配套、协调推动。改革涉及经济、社会、政治等各领域，必须对系统目标、系统结构和功能进行顶层设计、 制定总体规划，其动力机制是自上而下的，虽然初始动力仍在基层，但任何局部改革实验都无法替代对新一轮改革的顶层设计。第二，在应对国际金融危机过程中，经济社会的快速变化和发展又提出许多新的改革议题，需要加强顶层设计。国际金融危机的发生，使政府的相当一部分精力放在了应对危机和外部挑战上，尽管改革继续推进，但是不少重要改革内容被迫放缓。在新老改革任务叠加的形势下，必须明确时间表和优先顺序，使改革有序推进。第三，随着中国经济在全球经济中的地位提高，国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素，在总体规划和顶层设计中，需要立足全球政治经济格局变化，考虑其外部性及多重反馈因素。

　　此后，“顶层设计”多次在中央经济工作会议文件中进一步被强调，并最终在十八届三中全会上被写人《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，强调顶层设计与“摸着石头过河”的基层首创精神相结合。需要注意的是，尽管我国之前的改革文件没有明确提出“顶层设计”这一概念，但相关思想早已应用在改革战略和方案设计中。例如，1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》系统提出了我国经济体制改革的总体方案，无疑是一次“顶层设计”。

　　二、顶层设计是全面深化经济体制改革的重要方法论

　　（一）《决定》本身就是一次统筹全局的顶层设计

　　十八届三中全会的《决定》指出,经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《决定》提出了全面深化改革的总体方案,勾勒出了改革的时间表和路线图,本身就是一次高屋建瓴的顶层设计。

　　（二）全面深化改革需要顶层设计的指引

　　经济体制是一个复杂的大系统，改革必须注重系统性、整体性和协同性。当前我国经济发展面临的突出矛盾和挑战相互交织，改革进入攻坚期和深水区。针对某一方面的单兵推进式改革，“头痛医头，脚痛医脚”，难以取得切实成效。顶层设计有助于形成改革合力，统筹好局部利益与整体利益、短期利益与长远利益的关系。

　　（三）顶层设计与摸着石头过河是辩证统一的

　　摸着石头过河的实质是坚持一切从实际出发，在实践中探索规律，可以为顶层设计奠定经验基础;顶层设计是从摸着石头过河的“点”扩展为“面”，是对摸着石头过河的升华，可以为基层改革实践提供全局意识和方向指引。中国作为一个人口众多、区域差异较大、经济结构复杂的大国，既需要自上而下的顶层设计，也需要自下而上的基层创新。两者结合既是提高改革决策的科学性和广泛凝聚改革共识的潜在需要，也是发展市场经济的本质要求。

　　（四）《决定》不仅注重顶层设计，也格外强调顶层推动

　　全面深化改革是一个复杂的系统工程，需要建立高层面的领导机制。中央已经成立了全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。目的就是要加强对改革工作的总体设计和统筹协调，落实监督检查，保证改革有重点、有步骤、有秩序地推进。

　　三、金融业改革的顶层设计需要处理好几大关系

　　金融业改革是经济体制改革的重要领域和关键环节，不仅关乎金融业自身发展，而且与国家经济体制改革的整体推进息息相关，《中共中央关于全面神话改革若干重大问题的决定》围绕如何完善金融市场体系，对金融业改革进行了部署，包括五个相互关联和相互影响的方面：

　　发展金融市场、扩大机构竞争、放开价格管制、改善金融基础设施和完善金融安全网。在此基础上，做好金融业改革的顶层设计，需要处理好以下几大关系。

　　（一）直接融资和间接融资协调发展的关系

　　间接融资占比过高，是我国近年来金融业发展面临的一个重大问题。直接融资与间接融资功能互补，二手应该协调发展，相互促进。一方面，协调发展的金融体系可以切实提高融资效率，降低融资成本；另一方面，也助于缓解小微企业的融资难题，有效分散金融风险。为提高直接融资占比，促进直接融资和间接融资协调发展，《决定》要求健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场。当前和未来一段时间的金融业改革，需要切实推进上述改革措施。

　　（二）金融机构发展与金融服务能力提高的关系

　　《决定》提出，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，推进政策性金融机构改革，这将有助于提高金融机构的竞争。但我国长期以来存在的“两多两难”问题（即中小银行多但中小企业融资难，民营资本多但投资难）等表明，放开市场准入，提高机构竞争，是发展金融体系的必要但非充分条件。金融体系的功能和效率最终体现在金融体系的服务能力上。未来金融业改革需要在放宽市场准入的基础上，引导金融机构不断开展产品创新，增加专业化，特色化金融服务，满足实体经济发展日益多样化的需求。

　　（三）利率和汇率改革，资本项目可兑换协调推进的关系

　　当前，我国经济金融运行整体平稳，全球经济复苏势头明显，是推进利率和汇率市场化改革、资本账户可兑换的重要窗口期。《决定》要求扩大金融业对内对外开放，对利率、汇率市场化改革和资本项目可兑换进行了专门部署。利率、汇率市场化改革和资本项目可兑换三者之间相互影响，尤其需要综合考虑，协调推进，既要不失时机地积极推进，又要充分考虑到企业、金融机构等承压主体的承受能力。

　　（四）金融发展与风险防控的关系

　　一个国家的金融发展状况，可以从金融深度、可得性、效率和稳定性四个维度来综合评价。金融业改革既要促进金融发展和改善金融效率，也要更加重视风险防控和金融稳定，守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。金融体系的风险防控在制度上有赖于完善的金融安全网，包括金融监管，最后贷款人，和存款保险三大支柱。《决定》对建立健全金融安全网做了专门部署，要求完善金融监管协调机制，建立存款保险制度和完善金融机构市场化退出机制。这是金融业改革的重要篇章，为牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线，提供了制度保障。

　　四、关于银行业发展改革顶层设计的几点思考

　　近年来，银行业在我国成功应对国际金融危机，推动经济平稳较快发展等方面发挥了积极作用。银行业改革是我国经济体制改革的重要组成部分。要建立更加高效稳健的银行体系，需要银行业继续通过改革谋发展，并在发展中促改革，今后一段时期，银行业发展改革的顶层设计主要有以下几方面的思路。

　　（一）扩大银行业对内对外开放

　　在对内开放方面，不断拓宽民间资本进入银行业的渠道和方式。当前继续加大银行业对内开放力度，应该“两条腿走路”，一方面要引导民间资本参与现有银行业金融机构的重组改制，引入更灵活的民营机制；另一方面在有效监管的基础上，试办具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。经国务院同意，银监会已正式开展民营银行试点。银监会将对民营银行探索差异化监管，确保试点既积极又稳妥。

　　在对外开放方面，逐步放宽外资银行进入条件。鼓励股权合作，通过外资参股中资银行以及中资参股外资银行，实现战略合作。配合国务院法制办修改完善外资金融机构条例，探索逐步放宽外资银行进入门槛、经营人民币业务资格条件以及分行运营资金要求，提高外资银行开展业务的便利性，进一步支持上海自贸区和金融改革试验区建设，支持丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设。

　　（二）督促银行完善公司治理体系

　　公司治理是银行稳健经营和发展的基础，是金融机构市场化经营管理能力的集中体现。一是要遴选合格股东，重点关注入股企业是否依法合规，主业是否突出，是否是易受宏观经济周期影响的产业，是否具备持续的资本补充能力等。二是要理清职责边界，进一步健全“三会一层”的治理结构和制衡有效、激励兼容的运行机制，促进各治理主体规范、充分、高效地行使权力履行义务。三要改进绩效考核体系，树立正确的发展观，抑制盲目冲动，加快扭转以规模、排名论英雄的粗放发展模式。

　　（三）提高银行金融创新和服务能力

　　发展普惠金融是实现社会公平正义的需要，也是《决定》的明确要求。银监会将继续推进银行业机构布局下沉，金融服务重心下移，以“三农”、小微企业和城乡中低收入居民为重点，积极创新金融服务产品和方式，不断提高金融服务的广度和深度。银行在创新过程中需要把握好以下几方面的原则：坚持服务实体经济的创新导向，金融服务创新必须紧紧依托实体经济的有效需求，坚持依法合规的创新原则，在审慎监管的框架内开展创新，防范不当创新带来的风险，坚持可持续发展的转型目标，尊重市场规律，结合自身特点，将创新作为推动发展转型的重要动力。

　　（四）引导银行强化风险管理

　　随着改革全面深化，经济环境和金融体系快速变化，需要在金融业务和金融结构的演变中寻求动态平衡，风险防控难度进一步提升。作为风险管理的第一责任人，金融机构应当牢固树立风险意识和问题意识，切实做好风险防控。在巩固信贷风险管控机制的基础上，根据业务发展趋势，推进表内外、境内外和母子公司的并表风险管理。合理确定风险偏好，控制整体杠杆水平和风险水平，做好风险监测和防控化解工作。按照实质重于形式的原则，建立覆盖非信贷和表外资产的全口径分层次的资本占用和风险拨备等制度。

　　（五）加快推进银行业监管改革

　　金融改革越深化，金融体系越发展，越需要提高金融监管效能。一是优化市场准入，继续简政放权放权，还权于市场，让权于社会，放权于基层。二是针对不同类型银行的特点，完善分类监管框架。三是坚持微观审慎与宏观审慎监管相结合，完善监管制度，推动资本管理办法和流动性风险管理办法的落地实施。四是完善金融监管协调机制，发挥金融监管协同效应，进一步加强金融监管部门之间的政策协调，防止政策博弈和监管套利。五是加强金融知识教育和消费者保护，有效维护金融消费者合法权益。（完）

　　文章来源：《金融监管研究》2014年第3期（本文仅代表作者观点）

　　本篇编辑：王思奇