如何解决小微企业融资难问题，这是近年来国际社会关注的话题。由此在2005年还由联合国推出了一个概念，这就是“普惠金融”。2009年，这个概念得到了全球最有影响力的几大国际组织的推广。前不久，中国央行行长又根据中国的情况提出了“包容性金融”的概念。从“普惠金融”到“包容性金融”，虽有细微差别，但为小微企业提供金融服务的思路是一致的。中国的金融业面临的问题太多，从哪里找到一条符合中国国情的包容性金融之路，需要在实践中不断加以探讨。

　　——亚夫

　　普惠金融是2005年联合国在宣传小额信贷年采用和推广的一个概念，它的产生反映了金融体系乃至实体经济运行中的某些现实需求。2008年金融危机全面爆发之后，这一概念迅速流行开来。

　　2009年以来，普惠金融概念得到20国集团、国际货币基金组织、世界银行等组织的大力推广，已逐渐成为一套牵涉金融结构调整和金融体制变革等重大问题的发展战略和操作理念。在我国金融界，普惠金融的提法通常用来指小额贷款以及小微企业融资问题。

　　最近，中国央行行长又提出了推进包容性金融发展的思想。“包容性金融”是在尊重金融体系运行规则的前提下实施的一套扩大金融服务覆盖面的框架性理念和发展战略，它比 “普惠金融”更加接近Inclusive Financial System的内涵和金融体系运行的基本规律。

　　董昀

　　近年来迅速兴起的普惠金融

　　普惠金融体系是2005年联合国在宣传小额信贷年采用和推广的一个概念，其产生并非纯然出于理论研究的需要，更多地反映了金融体系乃至实体经济运行中的某些现实需求。

　　在国际上，美国的社区银行模式、巴西的代理银行业务模式、印度的自助小组-银行连接模式等均是近几十年来有特色、有代表性的做法。在2008年金融危机全面爆发之后，这一概念迅速流行开来。

　　特别是2009年以来，普惠金融概念得到20国集团、国际货币基金组织、世界银行等组织的大力推广，已逐渐成为一套牵涉到金融结构调整和金融体制变革等重大问题的发展战略和操作理念。

　　在我国金融界，普惠金融的提法通常用来指称小额贷款以及小微企业融资问题。近年来，中国的普惠金融机构和业务均迅速发展，以小额信贷公司为例，根据中国人民银行网站提供的数据，全国的小额贷款公司数量、贷款余额指标均呈现高速增长态势，新增贷款额也保持稳定增长势头（见表1）。

　　另外，哈佛商学院2012年发布的《中国P2P借贷市场潜力调研报告》也证实，中国已经有100多家小额信贷服务中介平台从事普惠金融服务，大部分机构年增长超过50%，部分机构的年增长超过300%。普惠金融体系的概念也伴随着其机构和业务的快速扩张态势迅速在国内流行开来，成为实业界和学术圈关注的热门词汇。

　　最近，央行行长周小川又提出了推进包容性金融发展的思想。“包容性金融”是什么意思？“普惠金融”和“包容性金融”有什么区别？这两个相通概念的异同点、包容性金融体系发展的根本目的和基本准则等问题都值得进一步讨论和研究。

　　普惠金融与包容性金融是什么关系

　　国内目前惯用的“普惠金融体系”概念实际上是Inclusive Financial System的中文译名，力图表达的含义是一套能够有效地、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。

　　所谓金融体系的“普惠”性，就是让每一个人都能够在有金融需求时，以合适的价格及时享受到便捷高效的金融服务；进一步地说，就是让那些传统上被排除在金融体系之外的个人或组织（低收入人群、小微企业等弱势群体）拥有公平的机会，获得足够的金融产品和有效的金融服务渠道。因此，从语义上辨析，“普惠金融”意指惠及普通大众的金融体系，发展普惠金融体系的主要目的是从资金配置角度帮助全社会实现机会均等和公平正义，赢利性似乎不应被视为首要目标。

　　为了厘清这一概念的内涵，我们首先有必要回归到现代经济学的基本理论体系中来思考这一问题。我们知道，在现代市场经济体系之中，市场机制的比较优势在于提高资源配置效率，而实现社会公平正义则不能完全依靠市场的自发作用，而需要政府再分配政策的帮助。

　　在任何经济体系中，资金的配置机制都可以归于金融和财政两大类别。在现代市场经济条件下，金融的功能主要是通过各种创新工具和手段将市场中的储蓄资源进行跨主体、跨空间的有偿转移，从而实现提高资金配置效率这一主要目的。相较之下，公共财政（Public Finance）则是以满足全社会的公共需要、实现公共利益的极大化为目标的、通过规范化操作方式实施的政府收支活动。

　　通过以上辨析，我们可以看出，“普惠”概念背后蕴含的机会均等、公平正义等实质内容是政府公共财政所致力追求的目标，与金融系统追求的提高效率、利润最大化等经济目标并不完全吻合。在“金融”之前加上“普惠”二字容易让人误以为Inclusive Financial System的首要目标是惠及普罗大众、促进社会公平正义；而这一类活动本应归属公共财政范畴，并非“金融”概念的题中应有之义。

　　依笔者之见，将Inclusive Financial System直译为“包容性金融体系”或许更为贴切。“包容性”一词本身并不必然与公平正义相联系，更多地强调兼收并蓄和求同存异。“包容性”与“金融”组合在一起，重在强调通过完善金融基础设施和推进各类金融创新，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，从而不断提高金融服务的可获得性。

　　“包容性金融”概念既强调家庭和企业以合理的成本获取较广泛的金融服务，又要以金融机构的稳健和可持续发展为基本前提，还强调增强金融服务的竞争性和创新性，为消费者提供多样化的金融服务选择。由此可见，“包容性金融”是在尊重金融体系运行规则的前提之下实施的一套扩大金融服务覆盖面的框架性理念和发展战略，它比只强调金融服务可得性的“普惠金融”更加接近Inclusive Financial System的实质内涵和金融体系运行的基本规律。有鉴于此，在以下的行文中，笔者均采用“包容性金融”提法。

　　发展包容性金融提高实体经济效益

　　近几十年来的历史事实已经表明，随着实体经济的发展、技术的演进和金融工具的创新，包容性金融体系覆盖的群体会不断扩展，越来越多的人能够享受到金融服务。但包容性金融终究不同于公共财政，它的发展必须遵从效率准则，我们既无可能也无必要将把金融服务覆盖到所有人作为发展包容性金融体系的最终目的。

　　从本质上说，金融就是为实体经济发展服务的；因此，我们认为发展包容性金融的目标也必须应着眼于服务实体经济。作为一组特定的金融活动，包容性金融的发展目标必然离不开资金配置效率的提高和实体经济的持续健康发展。

　　以我国的宏观经济运行为例，当前和今后一个时期，我国经济将一直处于以“结构性减速”为主要特征的发展新阶段，经济社会发展的各项任务极其繁重，世界经济也正进行深刻调整，国际国内发展环境复杂多变。

　　在这种背景下，深入推动包容性金融发展，使现代金融服务更多地惠及广大人民群众和经济社会发展薄弱环节，当可消除长期制约我国经济持续健康发展的若干瓶颈，有利于实现当前稳增长、保就业、调结构、促改革的总体任务，也有助于应对“结构性减速”困局、突破“中等收入陷阱”。下面根据我国经济发展方式的基本特点对这一问题再做些讨论。

　　回顾我国三十余年来的改革与发展历程可以发现，在传统的以大银行主导的金融结构之中，金融机构动员资金的能力比较强，但并不注重资金配置效率的提高。特别是出于赶超战略的需要，我国长期存在金融压抑，资金价格被人为压低，加剧了金融资源的不合理使用程度。

　　在要素成本较低、后发优势明显的经济发展初级阶段，我们可以不必过多考虑生产效率因素，仅依靠高投入、高能耗、高污染的粗放发展方式就可以实现快速增长。但是，当中国经济的潜在增长率随着发展阶段的提升而无可避免地出现下滑之后，原有的粗放发展方式已不可持续，唯有通过提高经济发展的质量和效益才能够突破发展瓶颈，实现中国经济的持续健康发展。

　　换言之，中国经济要进入提质增效的第二季就必须要挤出以往的经济发展模式中存在的各种无效的“水分”，包括投资过度、产能过剩、就业不充分、环境污染等各种低效率现象。

　　这些“水分”是依靠大规模要素投入的粗放式增长模式各种弊端的集中体现，它们已经严重制约了中国经济运行效率的提高。

　　在此仅举两个例子为证：先看产能过剩，统计显示，当前我国产能利用率平均仅约80%，按照85%—90%正常水平来考量，我国目前的产能利用率已接近危险水平。再看环境污染，关测算表明，20世纪80年代至90年代，我国生态退化和环境污染带来的经济损失约相当于GDP的8%，2005年以来这一数字虽在下降，但到2011年仍高达4%左右。

　　从金融角度看，以上列举的我国经济发展中的各种“水分”的直接成因都是资金配置效率低下；而实现无水分增长的前提就是破除各种制度性和政策性藩篱，促进资金的自由流动，提高其配置效率。这就意味着要顺应产业结构转型升级的需要，大力发展和完善多层次的金融体系，使得资金能够更多地流向融资比较困难，但盈利前景却比较好的创新创业型企业，而这类企业当中就有许多是中小企业。

　　由此看来，以可负担的成本将金融服务扩展到中小企业等群体，提高金融服务的可得性是提升实体经济运行效率的必要前提和基本保证。包容性金融如果能够切实帮助中国经济实现提质增效，那么也就能够成为一项适应经济发展新阶段融资需求的金融发展战略。

　　当然，从整体上看，实体经济增长质量和效益的提升反过来也能够降低金融体系中蕴含的风险，提高资金的收益率，促进资金的快速积累，从而提高金融机构的赢利水平和可持续发展能力。

　　简言之，发展包容性金融的最根本目的就是提高实体经济的运行效率，而不是促进社会公平正义；即便在提高金融服务可得性的过程中客观上起到了增进社会公平的作用，那也是在实体经济运行效率得以提升、金融机构也至少能够获得行业平均利润的前提之下实现的。

　　相较之下，公共财政则首先强调公共性和非赢利性，提供公共服务、调节收入分配、实施宏观调控等措施的目的都是拾遗补缺、维护公平、弥补市场机制的不足；尽管在运用财政资金的过程中也要强调提高资金的使用效率，但其最终目的还是公共利益的最大化。二者之间的差异可谓泾渭分明，切不可混为一谈。

　　发展包容性金融发挥各种金融业态比较优势

　　为实现提高实体经济运行效率这一根本目的，包容性金融体系应当是一套充分发挥各种类型的金融业态的比较优势，从而使得金融结构与实体经济结构相互匹配的金融制度安排，它能够将资金配置到符合由本国要素禀赋结构决定的比较优势，并能够创造出新的国家竞争优势的产业中去。

　　在包容性金融体系中，传统的微型金融与更广泛的金融体系融合在一起，不同规模、不同类型的金融机构发挥各自比较优势，为不同类型的资金需求者提供高效的服务。

　　例如，大银行能够在较广的范围内动员和配置资金，其资产规模较大，有能力向资金需求规模大的大型企业提供信贷和其他金融服务；相较而言，以小银行为代表的非正规金融机构一般是区域性的，便于同相近区域内的中小企业建立长期的银企关系，在高度依赖“软信息”（即关于企业家的经营能力、个人品质、企业所在市场的环境因素等难以传递和检验的信息）的小微企业融资方面具备比较优势。这两种类型的金融业态在经济发展进程中都必不可少，只是随着经济发展阶段的变化，其相对比例也要发生相应的变化。

　　就现阶段的中国经济而言，培育自主创新能力将是提质增效的重中之重，因此在发展包容性金融体系中应该重视发展风险投资和二板市场，为具备高成长性、高风险的创新性中小企业融资。

　　与此同时，农村剩余劳动力的转移进程仍未结束，为实现充分就业计，中国仍不能放弃发展劳动密集型产业；因此，以区域性中小银行为主的间接融资模式仍需要适度发展。另外，各种非正规金融也可以通过人缘、地缘关系以较低廉的成本获得当地小微企业主和农户的“软信息”，也应当在包容性金融体系中占据一席之地。

　　从政策操作层面看，周小川行长的文章已经对发展包容性金融的具体举措做了较为全面的阐述。其要点包括，第一，要适度放宽市场准入，支持区域性中小民营银行、小额贷款公司、典当行、融资性担保公司等多种类型的小型金融和类金融机构的规范发展，充分发挥各自比较优势；第二，还要加强宏观信贷政策指导，鼓励和引导现有金融机构加大对经济社会发展薄弱环节的信贷投入；第三，大力发展多种融资方式，拓宽小企业多元化融资渠道；第四，鼓励各种类型、各个层面的金融创新，加强金融基础设施建设，不断扩大金融服务的覆盖面和渗透率。

　　如附图所示，以上四类政策措施的直接目的就是为包容性金融体系的各类参与主体创造适宜的外部环境，不断将各种技术、产品、组织和政策创新引入到扩大金融服务的覆盖面和渗透率的活动中来，使得包容性金融体系的边界不断扩展。

　　在此需要再次强调，在以上各项政策的推行过程中，务必要始终坚持效率优先原则。金融服务的提供者必须能够完全弥补其在包容性金融服务中所付出的全部成本，金融服务的需求方应当更便利地获得金融服务。监管方除了关注包容性金融服务的可获得性和质量之外，还应重点关注金融服务的提供者是否能够实现可持续发展，是否符合特定的治理规范。

　　与此同时，也应当指出，包容性金融的投资者还应当承担必要的投资者责任，包容性金融投资者投资原则（PIIF）为其投资活动提供了一个指导性框架，值得我国借鉴。该原则的倡导者是担任联合国秘书长发展包容性金融特别代表的荷兰公主殿下Máxima，在她和荷兰政府的推动下，这一原则于2011年1月得到正式确立。要签署该原则，投资者必须做出七个方面的承诺（PIIF中的投资者承诺具体条文见表2）。

　　设定以上框架的主要原因在于，包容性金融的消费者主要为低收入群体，他们受到了金融知识、信息等方面的不对称约束，处于弱势地位；唯有通过特定的方式提供金融服务方可弱化这些不对称性，保证消费者利益不受侵犯。

　　除了投资者之外，包容性金融价值链中的其他相关利益方，如零售金融提供者、评级和信用管理机构、捐赠者、以及政府监管者和政策制定者等等也都应当按照这些准则参与包容性金融活动。当然，中国在发展包容性金融的具体操作中如何借鉴这一原则，如何根据国情制定实施细则，这些问题均仍有待相关部门和机构下一步在政策操作中进行新的探索。

　　中国的包容性金融体系还处于起步阶段，如何根据我国经济发展水平和金融结构现状设定具备可操作性的包容性金融发展目标，设计可行的测度指标体系，制定完备的政策体系，仍是有待深入研究的重大课题。中国的金融政策制定者、金融从业者和学者尚需一道努力，更广泛地借鉴国际经验，更大胆地进行本土实践探索，更深入地观察中国现象、分析政策效果，从而找到一条符合中国国情的包容性金融持续健康发展之路。

　　（作者系中国社科院金融所支付清算研究中心副秘书长）