“资金掮客”活跃地方政府隐性债务膨胀

　　李静瑕

　　地方政府债务问题一直以来备受市场关注。与2011年对地方政府债务的全面审计不同，此次审计署对地方政府债务新的审计仅包括36个地方政府。

　　审计结果显示，36个地方政府本级政府性债务余额为3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。在此次审计中，县级地方政府债务并未涉及。

　　近两年，虽然银监会对地方融资平台贷款进行了严格监管，不过地方政府债务的风险警报仍未解除。审计署审计后发现，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。

　　“只能说现在地方债务问题相对透明了。”一位机构分析人士对《第一财经日报》记者表示，市场担忧的是地方政府的偿债来源问题，同时一些隐性债务也存在较高风险。

　　华泰证券首席经济学家、中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉在接受本报记者采访时表示，对于目前如此大规模的地方债务，需要建立与之相对应的还款结构，同时也需要建立有效的约束机制。

　　银行贷款占比下降

　　长久以来，地方政府融资渠道一向依赖银行，随着地方发债渠道的扩宽，地方政府对银行的依赖开始呈下降趋势。

　　审计署报告显示，2012年上述36个地方政府的债务余额中，银行贷款和发行债券的占比分别为78.07%和12.06%。相较于2010年的情况，银行贷款余额增加了1533.96亿元，不过占比却下降了5.6个百分点。

　　“现在监管不准银行新增平台贷款，地方融资平台很难通过银行贷款来融资。”华东地区一位地方政府官员告诉本报记者。

　　今年4月，银监会《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》要求各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模。此前，银监会主席尚福林曾在银监系统内部会议上表示，2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元。

　　截至去年底，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16个和0.48个百分点。

　　不过，上述机构分析人士认为，地方融资平台对于银行而言，未来压力并没有那么大。主要是现在控制新增平台贷款量，同时监管层也在一定程度上允许银行对逾期的平台贷款进行展期。

　　平台贷款受到严格控制的同时，地方政府通过发行债券融资得以快速发展。审计署报告显示，2012年底，地方政府发行债券比2010年增加了1782.13亿元，增长率达到62.32%，其中短期融资券和中期票据增长率达113.4%。

　　不过，受限于发行债券需要较为透明的信息，不少地方政府对发债缺少热情。“我曾经运作过两个发债项目，由于过程比较复杂最终并没有成功。”上述地方政府官员对本报记者称，“说白了，发债要求对资金的使用非常透明，不过很多时候地方政府需要的资金往往是应急的，或者存在‘拆东墙补西墙’的情况，很难做到公开透明。”

　　隐性债务风险受关注

　　银行控制平台贷新增，同时发债要求较高，催生了一大批活跃于资金方与地方政府之间的“资金掮客”。

　　“银行收紧平台贷之后，我们更愿意去和信托、小贷公司、担保公司等合作，尽管成本会高一些，但是获得资金会更快。”上述地方政府官员称。

　　而审计署在谈及地方债务目前存在的主要问题时指出，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。

　　通过抽查发现，从2011年到2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

　　“这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率。”审计署称，如BT融资年利率最高达20%，集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。

　　参与地方“隐性债务”的并非只有上述机构，目前不少私募股权基金(PE)也纷纷建立相关基金，投资于地方政府项目。

　　本报记者获悉的一份资料显示，某PE通过建立有限合伙制度的私募投资基金，将募集资金投入到贵州省某经济开发区BT项目上。投资期限为1+0.5年，投资收益率在9.5%~11%之间。

　　该基金的第一还款来源为BT项目工程款，而BT项目工程款则是在项目建成以后，由政府回购。同时，地方财政还出具财政资金安排文件，承诺财政收入优先偿还基金的本金和投资者收益。

　　上述地方政府官员表示，今年以来，通过信托等其他机构融资的成本有所下降，但仍然高于银行融资成本。

　　信托方面，尽管此前政信合作也受到监管层严格监管，去年底，四部委还下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。不过截至今年一季度末，资金信托投向政府主导的基础产业余额达到2.1万亿元，其中直接的政信合作业务为6548.14亿元，并没有出现下降。

　　“这些融资渠道，往往以高成本来吸引投资者，实际上政府的项目回收期长，收益率也较难达到高收益。再加上这类隐性债务很难监管，潜在的风险非常大。”上述机构分析人士认为，相比较，发债的融资渠道有利于地方政府债务的透明监管。

　　偿债来源之忧

　　市场对于地方债务的担忧，在于其是否有足够的偿债来源。

　　审计署报告提及，36个地方本级政府债务总规模相比2010年增长12.94%，兴业证券最新研究报告称，这可能低估了地方政府负债规模的增长。根据该机构自身的跟踪，2010年~2012年间，地方政府负债余额增速约在21%~38%，预计地方政府到2012年末总负债在13.17万亿元~15.1万亿元之间。

　　此前，尚福林在内部会议上也预计，在去年末9.3万亿元的平台贷中，共有3.49万亿元贷款将在未来三年内到期，占全部平台贷款余额的37.5%。

　　“我们现在主要的还款来源，还是靠‘土地财政’——土地出让的资金来支撑。现在也有部分平台公司通过资金的周转还款，比如‘借新还旧’。”上述地方政府官员告诉本报记者。

　　审计署报告显示，2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司收入总额和利润总额分别比2010年末增长53.04%和13.74%。然而，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大，同时部分取消公路收费地区的政府二级公路债务偿还面临较大压力。

　　地方政府偿债依赖“土地财政”并且对债务进行滚动，其风险颇受市场担忧。刘煜辉认为，要让债务“消失”，一方面，地方政府能够创收，按照贷款合同进行清偿；另外一方面则是债务的重组与减记。

　　“第一种方式是比较难让地方债务‘消失’的。”刘煜辉称，此前，他提出过巨额存量债务被动防守和“拖”不是办法，可以采取一套综合治理方案，甚至不排除必要的金融救助措施，进行资产置换，积极推进债务重组。

　　对于新增量，刘煜辉则表示，要建立有效的约束机制，而这个约束机制需要财税体制的改革以及更深层次的机制改革。