规范的阳光融资机制如何建立？地方政府能否自主发债？

　　◎ 本刊记者 霍侃 邢昀 | 文

　　今年的地方政府债券发行即将启动。5月中旬开始，一些省份陆续公布2013年地方政府债券的发行规模及资金安排计划。

　　这已经是第五年发行地方政府债券。从最初两年全部由财政部代理发行，到2011年部分省市试点自行发债，地方政府债券的发行规模逐渐增加，期限品种更加多元化。如今，地方政府债券的定位，应该不再是2009年推出之时为应对国际金融危机而采取的“特殊政策措施”，在推进新型城镇化的背景下，应当成为地方政府透明、规范举债融资的常规途径。

　　问题在于，由于分歧较大，《预算法》修订中有关地方政府发债的条款迟迟未能达成共识。4月底的中央政治局常务会议强调，将抓紧建立规范的地方政府举债融资机制，令各方对取得突破有更多期待。

　　财政部财政科学研究所所长贾康(微博)在接受财新记者采访时说，建立规范的阳光融资机制，首先《预算法》修订应该体现这方面规则的建设；其次，每年中央代发的地方政府债券规模提升应更快一些，在推行自行发债的试点的基础上，渐进式走向自主发债。

　　发债收入与去向

　　近期财政部已经下发《关于做好发行2013年地方政府债券有关工作的通知》，核定了各地的发债额度。5月中旬以来，各地陆续召开省级人大常委会审议预算调整方案。

　　2013年由财政部代理发行的地方政府债券为3500亿元，较去年增加40%。因此，财政部核定的各省（市、区）地方政府债券发行规模，均比去年有不同程度的增加。

　　从目前已公布的信息看，江苏将发行地方债153亿元，比去年增39%；新疆将发行95亿元，同比增32%；重庆的发债规模为88亿元，同比增40%；海南将发行60亿元债券，同比增50%；湖北发债规模为137亿元，同比增33%；广西将发行95亿元，同比增33.8%。

　　山东、海南等省将在5月底召开省人大常委会，审议预算调整方案。

　　从各地公布的地方政府债券用途看，今年强调加大对保障改善民生和经济结构调整的支持力度，确保续建和收尾项目，审慎筛选新建项目。与过去两年相比，投向保障房建设的资金规模有所下降，资金投向更偏重公路、轨道交通等交通基础设施项目，和难以吸引社会投资的民生工程等公益性项目。

　　5月21日湖南省十二届人大常委会第八次主任会议指出，今年地方政府债券资金安排将严格控制安排能够通过市场化方式筹资的投资项目，不得用于政府性楼堂馆所建设和经常性支出。江苏省十二届人大常委会批准通过的《江苏省2013年地方政府债券收支安排及省级预算调整方案》显示，今年发行的153亿元地方政府债券中，98亿元转贷市县，省级直接使用55亿元。省级直接使用的55亿元中，有51亿元用于交通运输基础建设，包括铁路、水运和农村公路等项目建设。

　　重庆市将发行的88亿元地方政府债券中，市本级使用的64.5亿元主要用于铁路、轨道交通和农林水等项目。今年重庆市本级的资金投向中没有提到保障性住房建设，而2010年、2011年、2012年重庆投向保障房的资金分别占当年发债总额的24.5%、30%和15.9%。

　　投向保障性安居工程的资金，更多强调地方政府债券对市场化资金的引导和撬动作用。例如，江苏省住房保障支出增加的4亿元全部用于安排省级保障性住房建设引导资金。

　　企业债、银行贷款等市场化融资方式将是保障房资金来源的主要渠道。发改委4月19日发布的《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》，将保障性住房项目列入“加快和简化审核类”。4月和5月发行的城投债绝大多数投向棚户区改造、公租房、廉租房、安置小区等保障性安居工程。

　　新型城镇化也是各地强调的资金投向之一。四川5月10日发布的《关于2013年加快推进新型城镇化的意见》指出，国土收益和地方政府债券资金要重点向城镇化建设倾斜。

　　今年2月，青岛市财政局申报2013年地方政府债券发行规模时提出，拟申报的46亿元中，用于新型农村社区服务中心建设项目的是20亿元，其目的是“进一步加大城乡统筹发展力度,加速提升城镇化水平”。

　　此外，不少省市都安排部分新发行债券用于偿还到期债务，包括即将到期的地方政府债券和其他债务。今年，2010年中央代发的三年期地方政府债券将陆续到期，累计1384亿元。

　　重庆市转贷区县的23.5亿元地方政府债券，主要用于区县偿还到期地方政府债券、二级公路还贷等，市本级使用的资金中也有部分用于二级公路还贷。重庆市2010年发行的49亿地方政府债券中，有34亿元将于今年6月21日到期。为缓解还款压力，江苏省今年发行的5年期债券将全部转贷市县使用。

　　青岛市财政局在2月提交的申报2013年发债规模请示称，“我市已进入政府债务还款高峰期，偿债资金压力较大。2013年市级财政需安排政府债务还款支出56.6亿元，拟通过地方政府债券安排解决15亿元。”青岛拟用于偿债的资金占申请发债总额的近三分之一。

　　融资机制悬而未决

　　虽然地方政府债券已经从最初的2000亿元逐步扩大到2500亿元、3500亿元，但地方政府的举债融资机制仍然缺位。

　　按照现行1995年起实施的《预算法》，地方各级预算“不列赤字”。目前发行地方政府债券是依据《预算法》第二十八条中“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的“另有规定”。地方政府债券在省级财政部门列入“债务收入”，在省以下财政部门列入“债务转贷收入”。多方寄望《预算法》修订能对地方举债建立更明确的规则。预算法修订启动于2004年，两度成立起草小组，至今已跨越三届全国人大。2011年12月和2012年6月，全国人大常委会对修正案草案进行了一审和二审。

　　财新记者获悉，一审稿在现行《预算法》第二十八条的基础上，新增如下规定：“国务院对地方政府债务实行限额管理，国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。”

　　对此，全国人大委员未能达成共识。有的委员建议明确地方政府不能举债，且认为“不列赤字”和“作为赤字列入本级预算调整方案”的表述冲突。最终，新增规定并未出现在2012年6月全国人大网站公布的草案二审稿中。

　　财新记者从全国人大常委会官员处获悉，预算法三审预计将在8月，关于地方政府发债，尚没有进一步讨论，目前仍是二审稿的内容。去年《预算法》修正案草案二审稿公开征求意见的情况汇总还没有正式成形。

　　贾康一直建议按照“开前门、关后门、修围墙”的思路，发展比较规范的地方公债。他认为，预算法修订应当体现这方面相关规则的建设，同时，财政部代发的模式应该走得更快一些。

　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为，建立规范的地方政府举债融资机制，不必然意味着一定要赋予地方政府举债权。中央代发的债券规模进一步扩大，也是规范的内容。

　　在目前国务院、全国人大、地方政府、地方人大的关系下，由中央政府核定发债额度，是比直接赋权地方政府完全自主发债更为现实可行的选择，既能满足举债融资的需求，透明规范管理，又能对地方政府的举债规模形成约束。

　　由于规范举债的“前门”太小，地方政府债券仅在地方政府性债务中占很低比例，地方政府更多借道融资平台举债，而且随着贷款准入更加严格，转向信托、理财、债券、基金等渠道，融资渠道趋于隐蔽，控制风险的难度加大。

　　目前，存量地方政府性债务偿还缺乏明晰的机制。安徽省一位市级财政局预算部门的官员告诉财新记者，预算负责安排的主要是财政部门统借统还的债务，包括地方政府债券、国债、世行贷款，这些并不多，完全在可控范围内。就怕融资平台公司的债务转嫁，目前预算编制并没有纳入这部分政府性债务。

　　5月6日的国务院常务会议提出，下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。赵全厚认为，这意味着应该把所有政府性债务纳入预算管理，编制政府性债务预算，让地方人大审批。

　　对于存量债务的化解，赵全厚认为，主要是通过时间来消化，一是借新还旧，二是政府收入年景好的时候多偿还。“盈利性和现金流较好项目的债务，可以通过转换方式，慢慢消化。”赵全厚说，资产证券化有前景，但规模不可能太大；成立地方资产管理公司也是可行的方式，不仅是剥离不良资产的概念，而是通过资金运作引入一些民间资本，与政府的长期投资项目匹配。

　　本刊记者王长勇对此文亦有贡献