《证券投资基金运作管理办法》修订起草说明

　　为进一步规范公开募集证券投资基金运作、保护投资者权益、促进行业健康发展，我们近期修订了《证券投资基金运作管理办法》(中国证监会令[2012]79号，以下简称《运作办法》)。现将相关情况说明如下：

　　一、起草背景与过程

　　《运作办法》作为《基金法》的重要配套法规，自2004年实施以来对规范基金运作、保护投资者权益、促进行业健康发展发挥了重要作用。但面对基金业改革创新发展的新形势，《运作办法》也面临一些问题需要解决：一是新《基金法》即将实施，《运作办法》的部分内容需要相应调整；二是从近些年的实践来看，《运作办法》的部分内容无法适应行业发展的需要；三是从海外各国的监管经验来看，我国的基金运作和监管还有部分环节需要进一步完善。

　　基于前述考虑，我们启动了《运作办法》的修订工作，形成了《公开募集证券投资基金运作管理办法(修订稿)》(以下简称《修订稿》)

　　二、修订原则与主要内容

　　此次修订的总体思路是，将保护持有人利益放在首位，按照“加强监管、放松管制”的要求，既要推动行业创新发展，又要切实加强风险防范，促进基金行业和资本市场健康发展。具体修订内容如下：

　　(一)根据新《基金法》的规定作出相应调整

　　1、拓宽管理人和托管人范围，为各类机构开展公募业务做好准备。《基金法》第十二条、三十三条将基金管理人扩大到基金管理公司或者经中国证监会核准的其他机构，基金托管人扩大到商业银行或者经中国证监会核准的其他金融机构。相应地，我们调整了基金管理人和托管人的资格条件，允许符合条件的各类机构开展公募基金管理和托管业务(《修订稿》第六条第(一)项)。

　　2、明确对基金关联交易的要求。《基金法》第七十四条取消了对基金管理人运用基金财产从事关联交易的禁止性规定，并提出了原则性要求。相应地，我们对有关要求进行了细化，包括：应当符合基金的投资目标和投资策略，遵循持有人利益优先原则；建立健全内部审批机制和评估机制，按照市场公平合理价格执行；相关交易必须事先得到基金托管人的同意，并按法律法规予以披露，重大关联交易应提交董事会审议，董事会应至少每半年对关联交易事项进行审查。(《修订稿》第三十三条)。

　　3、完善了召集基金份额持有人大会的程序。《基金法》第八十四条规定基金份额持有人大会可以设立日常机构，并且该机构优先于基金管理人召集持有人大会。相应地，我们对持有人大会程序作出了调整，总体原则是：没有日常机构的，按原程序召开持有人大会；有日常机构的，首先由该日常机构召集，若该机构不召集则其他主体可以按照没有日常机构的程序召集(《修订稿》第六章)。

　　4、细化了基金转换运作方式或合并的程序。《基金法》第七十九条指出，基金可以转换运作方式或者合并。相应地，我们对相关程序进行了明确，包括：应当按照法律法规及基金合同规定的程序进行，实施方案若未在基金合同中明确约定，应当经基金份额持有人大会审议通过；基金管理人应当提前发布提示性通知，明确有关实施安排；要说明对现有持有人的影响以及持有人享有的选择权(如赎回或转出)，并在实施前预留至少20个开放日供持有人做出选择(《修订稿》第三十九条)。

　　5、根据新《基金法》对部分表述作出调整。例如：明确其适用范围为“公开募集”基金；基金募集申请的审批由“核准制”改为“注册制”，并删除了与原产品核准制对应的“审慎监管原则”，将来产品注册重在合规性审查；规范了申购赎回“有效”、“成立”等。

　　(二)进一步强化监管，加强风险防范和投资者保护

　　1、提高对股票型基金仓位下限的要求。股票型基金，顾名思义，应当将其绝大部分资产投资于股票，海外通常为90%以上。但我国现行《运作办法》对股票型基金的仓位下限要求仅为60%，基金仓位可以在60%-95%(总资产扣除5%的现金头寸)之间灵活调整。当初将股票仓位下限定的较低，主要考虑是给基金经理更大的灵活操作空间。但从实践来看，该规定存在以下问题：一是从国际惯例来看，基金资产在股票和债券之间大幅灵活调整的应当归属于混合型产品；二是现有《运作办法》规定，基金非现金资产的80%应当投资于基金名称表明的方向，债券型基金的仓位下限也为80%，股票型基金如果仓位只有60%，与上述规定存在冲突；三是从投资实践来看，股票型基金的收益来源应当主要是深入挖掘有价值的股票，频繁大幅调整仓位容易造成追涨杀跌，既容易导致基金风格漂移，也容易加剧资本市场的波动，近年来社会对此也有些批评。为了提高股票型基金风格的稳定性，我们参照国际惯例将其仓位下限从60%提高到80%(《修订稿》第三十条第(一)项)。从历史统计来看，股票型基金仓位总体上一直在80%-90%之间，目前有13.5%的基金仓位在80%以下，此项调整对多数基金无直接影响。

　　2、强化对基金分散投资的要求。组合投资是公募基金的理论基础，也是防范风险的重要手段。集中持股(债)容易助长投机、加大基金收益的波动性，更重要的是特别不利于风险防范和处置。因此，各国监管机构对公募基金普遍有严格的分散化要求，即基金持有一家公司发行的证券(含股票、债券)不得超过基金资产净值的10%，欧盟甚至建议成员国控制在5%。我国现行《运作办法》在制定之初，由于债券市场尚不发达，债券型基金数量较少，因此只对股票投资提出了10%的分散化要求，未对基金持有单只债券提出比例限制。随着债券市场的快速发展，违约风险逐步加大，债券型基金的风险防范需要特别关注。为此，我们参照国际惯例将10%的分散化要求从股票扩大到债券等其他证券(《修订稿》第三十二条第(一)项)。对于基金中基金，参照国际经验，要求其持有其它单只基金不得超过基金资产净值的20%(《修订稿》第三十二条第(五)项)。

　　3、明确规定基金投资的杠杆上限。杠杆过高是金融危机发生的一个重要原因。从国际惯例看，除杠杆基金、衍生品基金、房地产基金等特殊产品外，公募基金一般不得进行杠杆性投资，借款只能临时性应对赎回，不得用于日常投资，且有明确的融资上限，通常为10%-25%。即便是封闭运作的房地产基金，借款上限也通常不超过40%。我国《运作办法》制定之初，基金基本没有融资渠道，主要是银行间债券回购，且人民银行已经规定了40%的杠杆上限，因此《运作办法》没有对杠杆上限作另外规定。近年来，交易所债券市场发展迅速，基金的融资渠道日益丰富，部分基金的杠杆已突破了40%。对杠杆水平不加约束，容易导致基金经理为比拼收益而争相扩大杠杆，进而加大基金的波动性和系统性风险，不利于固定收益基金的发展。综合考虑，我们规定“基金的总资产不得超过基金净资产的140%”，整体上控制常规基金的杠杆水平(《修订稿》第三十二条第(六)项)。对于明确约定采用杠杆策略等特殊产品，再另行规定。

　　4、明确了基金更新注册申请材料的要求。《基金法》第五十一条规定，“公开募集基金，应当经证监会注册。未经注册，不得公开或者变相公开募集基金”。《基金法》第五十五条规定，证监会应当依法对公开募集基金的注册申请进行审查并做出决定。因此，公募基金的相关主体和法律文件都是经过证监会审查通过的，不得随意更改。《基金法》第五十八条也规定，基金原注册的事项“发生实质性变化的，应当向国务院证券监督管理机构重新提交注册申请”。在基金持续运作过程中，可能因为各种原因需要对法律文件等进行调整。如果调整后的内容与原注册文件存在实质性差异，那么该基金本质上转变为一只未经注册的产品，违反《基金法》“未经注册，不得公开或者变相公开募集基金”的规定，也会带来监管套利和不公平竞争。海外对类似事项的监管非常严格，必须事先经监管机构批准，然后再履行相关变更程序(如必要时召开基金份额持有人大会等)。为此，我们新增一条，要求“基金存续期间，如需对原注册事项进行实质性调整，应当在召开基金份额持有人大会前向中国证监会更新注册申请材料。符合法定注册条件后，再依照法律法规和基金合同履行相关手续”(《修订稿》第四十条)。

　　5、加强对小规模基金的监管。目前，我国法律法规只对基金的初始成立规模进行了规定(2亿元、2亿份、200人)，未对基金合同生效以后的持续规模做出强制要求，仅要求“基金份额持有人数量不满两百人或者基金资产净值低于五千万元的，基金管理人应当及时报告中国证监会；连续二十个工作日出现前述情形的，基金管理人应当向中国证监会说明原因和报送解决方案”。随着行业的快速发展，出现了一些小规模基金，资产规模长期低于5000万元，管理人提不出实质性解决方案，既不利于基金的投资管理，也降低了行业的运营效率，不利于投资者利益保护。为进一步加强对小规模基金的监管，鼓励小基金“关停并转”，我们要求连续六十个工作日持有人不满两百人或者基金资产净值低于五千万元的，基金管理人应当召集基金份额持有人大会就基金是否继续存续进行表决(《修订稿》第四十九条)。

　　(三)进一步放松管制，拓宽行业创新发展的空间

　　1、取消拟募集基金不得与基金公司旗下现有基金雷同的规定。原《运作办法》规定，拟募集基金不得“与拟任基金管理人已管理的基金雷同”，主要考虑是初期基金数量较少，审批较为严格，基金公司应当积极创新，不得为获得批文而简单复制或抄袭。随着基金数量的快速增长，判断是否雷同较难执行。同时，行业对复制发行现有基金也提出了一定的需求，例如针对新的销售渠道续发一些成熟产品，或在同一渠道滚动发行同类产品。为拓宽行业发展空间，我们取消了原来的规定，基金公司可以根据市场需求自主决定产品设计(《修订稿》第七条)。

　　2、优化发起式基金通道并引入种子基金模式。2012年推出的发起式基金，在专设审批通道、实行快速审核、降低设立门槛、完善基金治理等方面起了积极作用。同时，也有公司提议引入海外种子基金的概念，即种子基金按照公募标准设立运营，但成立之初不一定马上公开销售，可在“实验室”检验成熟后再择机推向公众。综合考虑推动发起式基金发展、引入种子基金两个方面的需求，我们在拟进一步降低发起式基金的成立门槛，取消初始募集金额不少于5000万、持有人不少于200人的要求，发起资金(不少于1000万)和锁定期限(不少于三年)的标准仍然维持不变(《修订稿》第十二条)。

　　3、进一步丰富基金的类别。新《基金法》第七十四条放宽了对基金投资其他基金的限制，允许基金根据证监会的规定买卖其他基金份额，拓宽了基金的投资范围，业界可以开发以封闭式基金或其他开放式基金为投资对象的产品。为此，我们增加了“基金中基金”(FOF)类别，规定“百分之八十以上的基金资产投资于其他基金份额的，为基金中基金”(《修订稿》第三十条第(五)项)。同时，考虑到基金中基金与常规基金属于两种不同的投资管理模式，为加以区分，我们规定常规基金持有其他基金的比例不得超过基金资产净值的10%(《修订稿》第三十二条第(四)项)。

　　4、调整了对开放式基金收益分配的约束。原《运作办法》规定开放式基金“应当约定每年基金收益分配的最多次数和基金收益分配的最低比例”。最多次数和最低比例的立法用意并不一致，需要调整。同时，开放式基金不同于封闭式基金，其每日申赎机制能够有效保护持有人利益，没有必要对分红做强制规定，可由管理人根据基金收益情况和产品特点决定。为此，我们调整了对开放式基金收益分配的具体要求，改为“由基金合同约定”(《修订稿》第三十七条)。

　　5、为丰富基金的交易方式预留空间。目前，我国基金只有申购赎回和证券交易所上市交易两种交易方式。实践中，银行、基金公司对利用自己的平台为基金转让提供便利有一定的需求，例如，对有一定封闭期但又不在证券交易所上市的产品。又如，货币市场基金份额作为支付方式直接购买商品等，均涉及在交易所之外进行份额转让。为此，我们新增一条，明确基金可以“依法在证券交易所上市交易，或者按照法律法规规定和基金合同约定的其他方式进行转让”(《修订稿》第二十九条)。

　　6、明确了协会在创新产品评审中的作用。目前，我会对常规基金产品实行简易程序审查，不再组织专家进行评审。今后，积极稳妥地推出创新产品将是一项重要工作。我们与基金业协会近期正在研究充分发挥基金业协会的作用、建立健全创新产品评审机制。为此，我们调整了证监会组织专家对基金进行评审的表述，改为“可以委托基金行业协会组织专家评审会对创新基金募集申请进行评审”(《修订稿》第十条)。

　　7、根据基金业的实践情况，完善了《运作办法》的相关规定。近年来，我会批准了一些特殊基金品种，在部分环节已经突破了《运作办法》的一些条款。例如创新封闭式基金突破了基金成立后“办理赎回的期限不得超过三个月”的规定，货币基金突破了默认现金分红的规定等。为此，我们对一些条款相应增加了例外情形，允许“中国证监会规定的特殊品种除外”。(《修订稿》第十六条、第三十八条)