地方经济的发展远比教科书上的理论复杂和深刻得多。在地方官员和民众当中存在着巨大的“创新”能量，这其中既包括正面的，也包括负面的……

　　对于我国这样一个幅员辽阔的大国来说，区域发展是一个至关重要的问题。在过往的很长时间里，我们习惯于“一刀切”式的政策，历史证明，效果往往是非常有限的。

　　改革开放30多年以来，我们在发展上的最大变化就是懂得了要根据不同地区的不同特点，采取不同的发展战略。但是地方经济的发展要远比教科书上的理论复杂和深刻得多。在地方官员和民众当中存在着巨大的“创新”能量，这其中既包括正面的也包括负面的，其负面的创新就是“上有政策，下有对策”。那么，在这种“创新”的背后究竟隐藏着什么样的机制？

　　在1949年之后的很长一段时间里，为了迅速实现工业化，基于各种主客观因素的约束，平衡发展实质上成了实现发展战略目标的路径选择。当时重点投资地区是中西部地区而不是传统的沿海地区。但是，由于平衡发展理论存在有悖于市场规律的缺陷，同时与计划经济体制的缺陷叠加在一起，使得它的实践效果不尽如人意。在这个背景下，邓小平同志引导的改革开放的一个重点就是“让部分地区先富起来”。这是非平衡发展理论的通俗表述。非平衡发展理论是集中有限资源在局部区域打造增长极，再通过增长极带动产业和国民经济的整体发展。

　　打造增长极在我国集中表现为两点：一是源源不断的区域发展战略；二是各种各类的园区经济。这些都是在不同时段上，由政策干预产生的不同规模和不同类型的诱导性增长极，它们的产生，带有很浓厚的政府主导特征。

　　中国特色市场经济特色在什么地方？概括地说就是我国的市场经济，是一个政府主导型的市场经济。它有如下特点：首先，政府在要素资源市场的干预比较多；其次是中央政府对地方的发展具有绝对主导权；最后，战略性或重要产业的国有化经营。这些构成了中国特色市场经济的真正内涵。

　　上述每一个方面对区域发展都影响巨大。中央政府对地方发展具有绝对主导权，就形成了区域发展中的纵向机制。纵向机制的结果就是一个地区发展的快与慢，关键在于其发展规划或战略是否得到中央政府的认可和批准。与此同时，由于中央政策性资源的供给是有选择性的，这种选择性的政策会造成区域间的激烈竞争。

　　地方发展中第二个非常重要的影响因素就是中央和地方的财政权责划分不平衡。分税制改革后，中央政府一方面把财权上收，收入来源稳定、税源集中、增收潜力大的税种几乎都被列入中央固定收入或中央与地方共享收入当中；另一方面把公共品供给的大部分责任作为政治任务“承包”给地方。因此，我认为分税制改革具有明显的财权上收和事权下放的倾向，并直接导致地方政府初次分配财力的急剧下降。

　　由于主体税种增值税和企业所得税为共享税种，并且中央分享比例较大。地方政府难以通过发展工业获得增值税（中央占75%、地方占25%）和企业所得税（中央占60%、地方占40%）来扩大自己的收入。有一句形象的描述是“吃饭靠财政，发展靠土地”。所以，地方政府为了缓解财政困难，便不得不在自己拥有主动权的收入来源方面加大“挖掘”力度。因此，重心向上的财政体制是导致中国式土地财政形成的直接原因。

　　大量转让土地的状况从2000年以后开始，时至今天我们可以看到，地方政府对招商引资的热情，已经远远不如对土地开发的热情了，而这种热情往往被包装在城市化之中，换句话说，很多地方对于搞实体经济的热情远不如搞房地产经济。从每年的统计图中我们可以看出，在地区的土地财政收入中，土地出让金的比重最高能达到70%。我们今天的现状就是地区经济的增长与土地投入的关系非常密切。这也就使这样的增长方式难以持久，要彻底扭转这种局面就必须从中央层面进行全面的财政体制改革。

　　分析从珠三角到长三角的区域发展，我们可以关注这样两个典型的例子——东莞模式和昆山模式。东莞和昆山为什么能在改革开放以后很快名声大震，成为中国乃至世界人尽皆知的地方呢？

　　东莞模式和昆山模式都是在特定的历史时期走出的发展道路，它们各有优劣。但在不同点之下，土地资源的投入是它们工业高速增长、迅速实现工业化的共同要件。可随着土地资源的日趋紧张，这些地方今后的路该怎样走？我想这势必又要掀起新一轮的转型升级。也就是说无论是珠三角还是长三角，产业调整，转型升级都是它们面临的共同任务。但是对于中小企业来说，转型就等于转行，转行就等于从内行变成外行，这个过程是需要一段时间的，这个过程的完成也是非常不容易的。地方政府对此颇为费心。但是直到今天，我们可以说地方经济发展仍然没有很显著地从旧有的模式中转变过来。

　　在城市化及公共服务均等化，资源短缺与资源互赖，要素资源自由流动的背景之下，过去的行政区划经济遭到冲击。这就迫使地方政府开始考虑区域经济合作的问题。但是由于政府主控、企业和市场缺位，没有约束和足够的激励，也没有一致的收益预期等等原因，我们今天的很多城市联盟，比如长江三角洲城市联盟、泛珠三角合作等都只能停留在联谊或贸易性质上，根本谈不上社会经济的一体化。

　　历史的经验也告诉我们，合作机制的关键是激励和约束机制，它决定着区域合作与协调发展是否具有生命力。在这样的情况下，仅仅依靠政府推动实质是很困难的，所以目前我们看到有很多来自微观层面的实践尝试。

　　到目前为止，长三角地区上海、浙江、江苏、安徽四地参与合作共建的园区已逾200个，涉及政府部门、各类园区、企业、机构等近500家。这种新的跨域治理包含很多种模式：建设生产基地模式；股份合作模式；托管模式；产业招商模式；缔结友好园区模式；援建模式等等。虽然这些模式的效果各不相同，但是这些模式都是值得其他地方关注和借鉴的。而且我个人认为，要突破行政区划对经济和社会发展的障碍，做到产业的专业化和分工或者产业链的跨区域形成，这些共建园区的模式是很有价值的。

　　（作者系清华大学公共管理学院区域与城市发展研究中心教授）