货币政策60年巨变 适度宽松新主张大踏步前行

　　为应对金融危机加剧可能带来的不确定冲击，人民银行近期对货币政策进行了较大调整。在不到两个月的时间内，连续三次下调存贷款基准利率，两次下调存款准备金率，取消对商业银行信贷规划的约束，并引导商业银行扩大贷款总量。特别是11月26日，再次宣布下调存贷款基准利率1.08个百分点，并同时下调1-2个百分点的存款准备金率，同时还下调了再贴现、再贷款的利率，以及法定准备金利率、超额准备金利率，力度之大，近年罕见。

　　美国金融危机已迅速演变为大萧条以来最严重的国际金融危机，其来势之猛、波及之广、影响之深超出各方面预料。在党中央、国务院的统一部署下，人民银行确定了将实行适度宽松的货币政策，根据形势变化及时适度调整货币政策操作，确保金融体系流动性充足，引导货币信贷稳定增长，支持扩大内需，维护币值稳定和金融稳定，加大金融对经济增长的支持力度。

　　业内人士指出，总体来看，较之先前经济的周期性变化，本轮上升周期与近30年来全球持续时间最长的经济扩张以及对外依赖程度显著提高相伴随，容易积累流动性偏多矛盾和潜在通胀压力。因此，在本轮金融宏观调控过程中，要尤其注意近期防通缩，远期防通胀。

　　货币政策在不同时期均发挥了重要作用

　　由于不同时期宏观经济体制、运行机制和微观基础不同，因此货币政策调控目标手段和手段并不相同。

　　人民银行相关部门的人士介绍说，在计划经济时期，货币政策目标隐含于信贷政策之中，按计划实现银行存放款的控制目标，按市场变化控制现金的投放回笼，体现了货币政策的目标和调控方式。而改革开放以后，伴随着人民银行专门行使中央银行职能，货币政策体系逐步完善。在1998年取消贷款规模之前，货币政策调控的特点是主要依靠对信贷及现金规模的直接控制来管理、调节经济运行，防止通货膨胀，促进经济增长。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，1998年人民银行取消对商业银行的贷款规模控制，货币政策向间接调控过渡，对间接调控机制和价格型调控手段的运用逐步加强。货币政策根据经济运行状况不断调整，既成功治理了通货膨胀，又有效地防止了通货紧缩，在促进国民经济稳定发展中发挥了越来越重要的作用。

　　资料显示，改革开放30年来，我国共经历了六次较大的宏观调控，其中包括五次反通胀（1980年前后、1985年前后，1988-1989年、1993-1995年和2003年以来）和一次反通缩（1998-2002年）。前两轮宏观调控，主要是由于计划经济体制的影响较大而偏重以行政的、直接调控的手段为主。其后的宏观调控虽然行政手段还比较明显，但经济手段的作用已越来越重要，并注重使用公开市场操作、存款准备金率、存贷款利率等工具对经济进行间接调控。

　　近两年来，由于影响中国经济发展的不确定性因素加大，货币政策的调整也趋于频繁，同时，也更加凸显出货币政策在宏观调控中的作用。

　　在经济高速增长的背景下，2006年经济运行中贸易顺差过大、投资增长过快、货币信贷投放过多等问题仍未缓解，特别是由国际收支顺差导致的银行体系流动性偏多矛盾继续加剧，人民银行三次上调存款准备金率1.5个百分点，加息0.54个百分点。2007年，经济运行中出现了由偏快转向过热的风险，并且主要在食品涨价的推动下，通货膨胀压力明显上升，三季度，货币政策因此由“稳健”调整为“适度从紧”，四季度又调整为“从紧”，在开展公开市场操作的同时，10次上调存款准备金率共5.5个百分点，6次上调金融机构人民币存贷款基准利率，同时加强了对商业银行信贷规划的指导。

　　一系列措施的出台有效地控制了通货膨胀形势，CPI同比涨幅在2008年2月达到高点后开始下行。2008年下半年开始，通胀情况开始出现缓解，但受美国次贷危机等影响，经济增速出现了明显放缓的趋势，通缩压力也开始显现。为此，今年11月初，人民银行再次将货币政策由“从紧”调整为“适度宽松”，这也是我国10年来首次提出“适度宽松”的货币政策。人民银行不仅取消了对商业银行的信贷规模管控，还调整了央票的发行方式，并采取大幅降息、大幅下调存款准备金率等方式来释放流动性，保证了货币信贷市场的稳定。

　　货币政策必须从国情出发

　　“在治理通货膨胀到防止通货紧缩的过程中，我们探索并积累了实施货币政策的一些经验。首先就是货币政策调控必须从我国国情出发，在充分考虑经济发展和就业增长的同时，做好维护价格稳定的工作。通过实施货币政策创造价格稳定的良好环境，有利于最大程度地实现经济增长与充分就业等多目标间的协调一致”，上述人民银行人士对记者表示。

　　他指出，与行政手段相比，利率等价格杠杆的优势在于能够引导微观主体自发而有序的进行调整。因而，应该更加注重价格型工具的应用，发挥价格杠杆的基本配置功能，以适应市场经济发展的要求。

　　该位人士表示，必须不断完善利率的市场形成机制，发挥金融市场在价格发现、资源配置、风险评估等方面的作用。同时，我国作为一个发展中大国，必须牢牢把握对国内经济的调控能力。坚持按照主动、可控、渐进原则推进汇率改革，增强汇率弹性，有利于提高调控货币信贷总量以及运用利率调节经济的能力，提高金融调控的自主性。

　　由于货币政策的有效性取决于传导机制的效率，因而，微观层面的金融企业改革和金融市场发展，有助于提高微观主体对货币政策反应的灵敏度。同时，作好政策沟通与预期引导，提高货币政策的有效性也是必不可少的。同时，应稳步推进金融市场发展、金融企业改革和支付清算体系建设，完善货币政策传导机制，为金融宏观调控提供基础性条件。

　　“要增强货币政策的前瞻性和科学性，也是十分必要的”，该人士称，“货币政策效应的发挥往往需要一定时间，并且随着我国经济对开放和市场化程度的不断提高，影响经济运行的不确定性因素增加，货币政策决策和调控的难度加大。因此，必须对经济金融运行状况进行全面监测、科学分析和预测，以准确判断可能出现的通货膨胀和系统性金融风险，增强货币政策决策和实施的前瞻性、科学性和有效性。”

　　此外，他指出还要加强货币政策与财政政策等其他宏观经济政策的配合。因为货币政策侧重于短期总量调节，熨平短期经济波动，为市场机制发挥配置资源的基础性作用提供适度的宏观环境。而财政政策、产业政策等在促进中长期结构调整方面更具优势。他指出，在进行宏观调控时，必须根据经济运行情况有针对性地采用适当的政策搭配，才能取得最好的调控效果。同时，加强货币政策调控与金融监管的协调配合。金融监管的根本目的是维护金融机构的稳健合规运行，夯实金融体系的微观基础；货币政策调控的基本职能是保持总量平衡，为经济增长创造稳定的货币金融环境。两者各司其职，加强协调，形成良性互动，共同促进国民经济发展。

　　适度宽松货币政策必须审时度势

　　人民银行的一位分析人士指出，与此前的金融调控措施相比，本轮金融宏观调控更加注重货币政策的前瞻性和科学性，更加注重间接宏观调控机制建设，此外，也更加注重货币政策与其他经济政策的协调配合。他认为，在一系列调控措施的综合作用下，近几年来货币信贷增长总体上控制在基本适度的水平，为维护总量平衡发挥了重要作用。金融调控政策和其他宏观经济政策的密切配合，有力地促进了经济又好又快发展，并为推进结构改革争取了宝贵的时间。

　　对外经贸大学金融学院副院长丁志杰指出，在实施适度宽松的货币政策过程中，要审时度势，要有所为又要有所不为。他说，货币政策主要是调节总量的需求管理政策，在调总量的同时也能在一定范围内调结构。例如，可以运用各种手段和工具，积极引导各种资金投向国家重点支持的行业、领域或项目，从而促进产业结构、出口结构调整。但是，货币政策的主要着力点不是调结构，夸大货币政策的作用可能适得其反。

　　因此，他认为，要平衡好宏观调控需要和微观主体利益的关系。在经济下行时期，银行从自身利润最大化的角度考虑可能收缩业务，实施适度宽松的货币政策，不是要求银行盲目扩大信贷规模，而是更加注意风险管理，以免给金融体系稳健运行留下隐患。降息可能对银行产生不利影响，降低存款准备金率可以减轻银行的经营成本，两者可以配合使用。政策组合得好，宏观调控政策也容易实施，同时也缓解了银行面临的压力。

　　要全面权衡政策的短期和长期影响。为应对当前的金融风暴，各国采取扩张的货币政策，特别是发达国家，通过降息和注入流动性来抵御衰退。当前采取宽松的货币政策是必要的，也是明智的，但要注意到可能带来未来的长期通货膨胀压力。如果只看到亚洲金融危机后出现的通货紧缩，那可能会使对未来经济形势的认识出现偏差。

　　业内人士还建议说，在经济金融全球化不断发展的背景下，要特别注重研究和完善新形势下的货币政策调控。要进一步探索完善对物价稳定的监测与度量，不断增强货币政策在引导和稳定预期中的重要作用，改进货币政策调控框架。

　　对于如何实施适度宽松的货币政策，人民银行在不久前发布的《2008年第三季度货币政策执行报告》中表示，将根据形势变化及时启动保障经济金融稳健运行的各项应对预案，加强国际协作，应对金融危机的不确定冲击。加强对国际金融形势演变的监测，密切关注国内经济金融形势变化，及时制定、完善和启动应对各种紧急情况的预案。同时加强国际协作，提升市场信心，维护金融市场和金融体系稳定运行。

　　央行将确保金融体系流动性充足，及时向金融机构提供流动性支持；促进货币信贷总量稳定增长，加大银行信贷对经济增长的支持力度；加强窗口指导和政策引导，着力优化信贷结构。坚持区别对待、有保有压，继续限制对“两高”行业和产能过剩行业劣质企业的贷款；进一步发挥债券市场融资功能。大力发展企业债、公司债、短期融资券和中期票据等非金融企业债务融资工具，拓宽企业融资渠道；加强对国际经济金融形势和资本流动的监测分析。进一步完善金融服务，促进贸易、投资便利化。加强对外投资的风险提示和监管，稳步推进资本项目可兑换。

    人民银行职能变迁

　　从1948年12月1日人民银行在河北省石家庄市宣布成立至今，已经走过了60个年头。在这60年中，随着不同时期的经济发展特点，人民银行的职能也发生了巨大的转变。从带有明显的“国家财政出纳”角色，逐渐演变成了职能明确的中央银行。

　　人民银行成立之初，被赋予了国家银行职能，承担发行国家货币、经理国家金库、管理国家金融、稳定金融市场、支持经济恢复和国家重建的任务。这一时期人民银行的机构带有为建国服务，为结束战争服务的特点，带有明显的国家政权集中资金、集中金融资源的特点。

　　随着计划经济时期的到来，人民银行不仅是管理金融的国家机关，又是全面经营银行业务的国家银行，担负着组织和调节货币流通，统一经营各项信贷业务，在国家计划实施中具有综合反映和货币监督功能。但这一时期的人民银行，完全服从国家计划经济发展的需要，没有独立的货币政策，只有信贷政策，在一定程度上是国家财政的出纳机构。

　　1983年9月17日，国务院做出决定，由人民银行专门行使中央银行的职能，并初步确定了中央银行制度的基本框架。随着中央银行职能的确立，人民银行也开始把工作重心向宏观调控和金融监管方面转移。至此，人民银行作为中国中央银行的体制正式形成。

　　1992年下半年到1993年上半年，我国出现经济过热和金融秩序混乱，人民银行的宏观调控和金融监管两大职能都未能充分发挥作用，其原有体制缺陷明显暴露出来，明确中央银行职能已成为金融体制改革的重要内容。自1993年开始，人民银行机构设置从计划经济体制向市场经济体制转变的速度明显加快，已经开始向全意义上中央银行体制转变。尤其是《中国人民银行法》的通过，从法律的角度确定了人民银行的地位和基本职权。

　　随后，人民银行陆续将证券业监管职能、保险业监管职能以及银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，分别成立了证监会、保监会和银监会。人民银行此后也确立了独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系，着重强化宏观调控职能，以保持货币信贷的集中管理，增强货币政策的统一性。

　　今年开始实施的新“三定”方案，又赋予了人民银行新的权责，由其负责协调银、证、保三会，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度。分业监管的协作机制，进一步得到了完善。

　　货币政策变迁

　　由于长期实行计划经济，在20世纪80年代中期之前，中国尚无货币政策目标之说。1986年通过的《中华人民共和国银行管理条例》，首次将金融机构的任务界定为“发展经济、稳定货币、提高社会经济效益”；其后，这一表述逐渐演变为“稳定货币、发展经济”的双重货币政策目标。

　　1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出，我国货币政策最终目标是“保持货币的稳定，并以此促进经济增长”，这是对多年来我国货币政策双重目标的重大改革。这一货币政策最终目标转变的意义在于，明确了货币政策在市场经济中应当并且能够发挥的作用，货币政策对经济发展的贡献主要在于创造一个良好的货币环境。考虑到我国处于社会主义初级阶段的基本国情，金融宏观调控需在充分考虑经济发展和就业增长的同时，做好维护价格稳定的工作。

　　20世纪90年代前期，在直接调控方式下，我国将信贷总量和现金发行量作为货币政策的中介目标。从1994年开始，人民银行逐步缩小了信贷规模的控制范围，加速了对货币供应量的统计分析与研究，从当年第三季度起，按季向社会公布货币供应量分层次监测目标，并观察基础货币的变动。1996年，人民银行正式将货币供应量作为中介目标，开始公布M0、M1和M2三个层次的货币供应量指标。此后，现金发行量不再作为货币信贷计划中的控制指标，仅作为监测货币信贷形势的一个辅助指标。

　　1998年，人民银行取消了对国有商业银行的贷款规模控制，正式编制基础货币规划，货币政策操作向间接调控迈出了重要一步。信贷计划改为按年（季）下达的指导性计划，但仍将信贷总量指标作为经常性的监测指标。

　　随着中央银行的宏观调控方式从直接转向间接，人民银行从过去依靠贷款规模指令性计划控制，转变为根据货币政策中介目标，综合运用利率、公开市场业务、存款准备金、再贷款、再贴现等货币政策工具，间接调控货币供应量，保持币值稳定，促进经济发展。货币政策工具的市场化程度不断加深，货币政策工具的选择由侧重数量调节逐渐向价格调节过渡，同时不断提高货币政策透明度，注重引导公众预期。各类货币政策工具在金融宏观调控中发挥了重要作用。

　　大事记：

　　1948年12月1日，中国人民银行在河北省石家庄市宣布成立。

　　1969年7月，人民银行总行与财政部合署办公。

　　1978年1月，人民银行与财政部正式分开办公，人民银行总行的内设机构恢复到14个司局。1978年末，人民银行的统一体制全面恢复。

　　1983年9月17日，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，由人民银行专门行使中央银行的职能，并具体规定了人民银行的10项职责。

　　1984年1月1日，成立中国工商银行，经营原由人民银行承担的储蓄和工商信贷等商业银行业务，基本上实现了“政企分开”，初步确定了中央银行制度的基本框架。

　　1992年10月，国务院决定成立中国证券监督管理委员会，监管证券市场业务从人民银行分离出来。

　　1993年12月25日，国务院发布《关于金融体制改革的决定》。确定人民银行独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。改革措施消除了人民银行追逐利润的动机，集中了总行的调控权，保证了货币政策在全国范围内的统一实施。

　　1994年1月1日起，对外汇体制进行了重大改革，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。

　　1994年以后，我国逐渐形成了以货币政策最终目标、中介目标、货币政策工具构成的货币政策框架体系。

　　1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中国人民银行法》，从法律上确定了人民银行的地位和基本职权，标志着中央银行制度进入了法制化轨道。

　　1996年12月1日，我国正式宣布接受《国际货币基金组织协定》第八条款，实现人民币经常项目完全可兑换。

　　1996年1月3日，全国统一的同业拆借市场开始运行。

　　1998年以来，人民银行取消对商业银行贷款规模的限制，改革存款准备金制度，恢复和扩大公开市场业务，积极创新货币政策调控工具，金融宏观调控机制实现了向间接调控为主转变。

　　1998年10月，人民银行对管理体制进行了重大改革。撤销了31个省、自治区、直辖市分行，在全国设立了9个跨行政区划的分行。这一改革，突出了中央银行组织体系的垂直领导，强化了中央银行实施货币政策的独立性。

　　1998年11月18日，中国保险监督管理委员会正式成立，人民银行将保险公司的监管权正式移交给保监会。

　　2003年4月中国银行业监督管理委员会成立，人民银行把对银行业金融机构的监管独立出来，并最终形成了“一行三会”的金融监管框架。

　　2003年3月31日人民银行发出通知，停止执行黄金行政审批项目，标志着我国黄金市场发展与国际黄金市场进一步接轨。

　　2005年7月21日，实施人民币汇率形成机制改革，实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。

　　2005年8月，为更好地发挥中央银行宏观调控职能，人民银行决定成立上海总部。人民银行上海总部作为总行的有机组成部分，在总行的领导和授权下开展工作。