◆邵诗洋

　　欧盟在宣布从2012年起将航空业纳入欧盟碳减排管制之后，又宣称将针对国际航海运输业的温室气体减排采取行动，这引起了人们对航运业碳减排政策的关注。

　　根据《京都议定书》，国际航空与航海运输的温室气体排放，将通过两个国际性的政府间组织——国际民航组织(ICAO)和国际海事组织(IMO)来分别进行减排管理。迄今为止，欧盟在航运业温室气体减排方面几乎没有任何实质性行动。主要原因是，IMO从1973年就开始积极推动全球性的航运业温室气体减排，对基于市场的减排政策工具颇为看重。全球航海碳排放交易体系(METS)在未来有较大的实现可能，甚至将与欧盟排放交易体系(EUETS)接轨，基本符合欧盟的预期。

　　但即使欧盟不行动，IMO在全球一致的强制减排政策方面的进展也不容忽视。在不远的未来，IMO很有可能出台一个覆盖全球的航运业温室气体市场化减排机制。这一机制的建立将对近年来增长迅速的中国航运业产生巨大的影响，对此，国家有关主管部门需提早采取应对措施。

　　法律基础良好，市场机制受IMO青睐

　　IMO全球航运业温室气体减排机制的良好法律基础在于，1997年，IMO通过了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)的附则Ⅵ——《防止船舶造成空气污染规则》，旨在减少船舶的空气污染物排放以及降低对区域和全球大气污染的影响。只需对这一附则进行相应修订，即可将船舶的温室气体排放管制纳入IMO的国际公约框架体系之中。

　　同年，IMO还通过了一个关于船舶造成碳排放的决议。这一决议委托IMO所属的海洋环境保护委员会(MEPC)研究并考虑“可行的”航运业减碳战略。MEPC经过大量工作，确定了3个主要工作方向:技术手段、运行手段和市场化措施。

　　IMO认为，这些政策几乎都各有优劣，但市场化措施是其比较倾向的政策工具之一。MEPC认为，基于市场的政策工具可以提供减排总量或碳价格上的确定性，可以为在发展中国家进行减缓、适应和能力建设等活动提供资金，可以有效地激励促进航运中的技术进步和运行优化，还可以有机会利用其他部门的减排信用进行抵消。

　　IMO对基于市场的减排政策工具寄予厚望并进行了重点探讨，尤其是全球航海碳排放交易体系(METS)。

　　欧盟积极推动IMO建立METS

　　IMO及MEPC关于建立全球航海排放交易体系(METS)的计划一直在讨论和推动之中，欧盟对此也施加了很多压力和影响力。

　　事实上，欧盟是推动全球航运业温室气体减排的主要推手。早在2002年，欧盟委员会就已经提出，如果I－MO不能在2003年之前就航海运输业的温室气体减排达成一致，那么欧洲有必要采取行动。2009年哥本哈根气候大会之后，欧盟又提出了一个最后通牒，即如果到2011年12月31日之前无法就控制航海碳排放达成国际协议，欧盟将把国际航运业列入其减排目标和政策机制中。

　　欧盟拟制定“将海洋运输排放纳入欧盟温室气体减排承诺”，并于今年2月开始向公众征求意见。此外，欧盟对于航运业碳排放管制没有更多的举措，颇有“雷声大、雨点小”之意。

　　主要原因是，一方面，受欧洲债务危机影响，加之航空碳配额约束谈判僵持不下；另一方面，也与IMO现在的工作进展基本符合欧盟的预期密切相关。由于METS有较大的实现可能，通过IMO达成航运业实施总量限制与配额交易甚至与EUETS接轨，这对于欧盟而言是更加有利的。

　　毕竟，通过IMO推动全球航运业温室气体减排符合欧盟的利益，且欧盟对IMO的影响力非常巨大(IMO的40个理事国中有14个欧洲国家，其中12个是欧盟成员国)。

　　航海运输业的强制减排约束对中国影响巨大

　　中国航运业近年来增长迅速。根据联合国贸易与发展会议(UNCTAD)的统计资料，中国拥有全球8.63％的航海运输船舶，3.78％的船旗注册地位于中国。IMO正在推动的这个全球性的航运业温室气体排放管理机制，可能给中国带来巨大的减排压力。

　　一个不利的因素是，UNFCCC　所确定的发展中国家在全球温室气体减排中“共同但有区别的责任”原则，由于国际航运业的特殊性而难以适用。首先，IMO的基本原则之一是“不予优惠待遇(nomore　favorable　treatment)”，即关于港口国控制的规定适用于所有船舶，包括悬挂非公约缔约国旗帜的船舶。另外，IMO现有的超过50个条法工具中，没有一个先例是根据船舶的旗帜属国，来有选择性地对某些船舶适用的。最重要的是，航运业的所有权、注册地和围绕船舶运营的整个链条非常复杂。船舶股东和船旗通常分布在不同国家，并且船舶的注册地可以在多个国家之间多次转移。这对区分发达国家和发展中国家的船舶，以及给予温室气体减排的差异性待遇都造成了极大困难。

　　此外，IMO通常对公约附则采取的“默认接受”(tacitacceptance)程序，也对通过谈判程序延缓规则执行造成了一定的不便。这一程序因为大大加快了IMO对公约及其附则进行修正的速度，目前被大多数的IMO公约采用。

　　因此，IMO很有可能在不远的将来出台一个覆盖全球的航运业温室气体市场化减排机制。在这种情况下，若不做任何应对，将会对中国的航运业乃至进出口贸易造成较大影响。鉴于市场化的温室气体减排机制(尤其是ETS)对于我国航运业而言尚属新鲜，建议国家有关主管部门提早采取应对措施，保障中国航运业的合理利益，促进全球航运业温室气体减排。

　　作者单位:上海社会科学院环境与资源法研究中心