本文发表于《地方财政研究》2019年第4期

贾康/华夏新供给经济学研究院

陈通/中国财政科学研究院

内容提要：地方政府的举债，特别是近些年与地方政府融资平台有关的隐性负债及或有负债，都是政府财政信用的一种形式。地方政府融资平台在前几年所做的发债、借贷、担保而后把资金投入到当地政府选择性的项目建设，实际上都具有浓厚的地方政策性金融色彩，《预算法》修订后，中央政府所要求的地方政府融资平台的转型，其意图是通过平台的“去财政信用化”，而使隐性负债就此寿终正寝。如何把握地方融资平台转型与优化地方政策金融运行机制的关系，是需要研究和理清的重要现实问题。文章列举了地方政府融资平台转型的几种不同情境，指出地方政府融资平台在“去财政信用化”的转型过程中，会面临比较复杂的不同情境，有必要进一步细化和深化相关知识。

关键词：政府财政信用 政策性金融  地方融资平台  去财政信用化

 一、政府财政信用及其具体形式

政府财政信用是以政府为主体的特种信用，属于政府以公共权力主体定位而按照信用原则筹集和运用财政资金的一种经济行为，过去亦称为“国家信用”。财政信用既是财政资金运动的一个有机组成部分，也是社会信用体系的一个有机组成部分。在直观形式上，财政信用具有信用形式的一般特征，即以资金的所有权和使用权的相关分离为前提，以如约还本付息为条件，形成资金支配权的让渡和余缺调剂机制。由于有政府公权为后盾的增信效应，政府（尤其是中央政府）财政信用等级，一般都属于最高之列。

财政信用的具体品种，可依筹资与投资分为两大类。筹资信用是政府作为债务人，通过公债（包括国债和地方债）、特种储蓄（如日本相当长时期内的邮政储蓄）、政府借款等形式，从国内外筹集财政资金；投资信用是政府作为债权人，为实现特定政策目标而投放政府贷款（如中国从传统体制下延续到改革开放后仍有的财政提供的企业技术改造贷款，支农等方面的周转金贷款，科技项目贷款等），也包括援助它国的政府贷款。财政贴息和政策性信用担保，可认为是财政信用机制对接商业性金融机制的一种结合态，通常被人们称之为政策性融资，属于政策性金融体系的组成因素。

本文中所特别关注的一种政府信用形式，是地方政府的举债，特别是中国近些年与地方政府融资平台有关的隐性负债与或有负债。《预算法》修订后，地方债在中国已规范化地“登堂入室”，中央政府所要求的地方政府融资平台的转型，其内含目标是去除原地方政府以融资平台举借债务的“潜规则”隐性负债机制，即意图通过平台“去财政信用化”，而使隐形负债就此寿终正寝。

    二、政策性金融及其发展中的机制优化

政策性金融，一般是指以政府信用（国家信用）为基础，运用各种政策工具手段支持的金融活动，体现对特定对象予以融资便利的倾斜支持，产生贯彻政府发展战略、产业政策和技术经济政策，优化和改善民生基础设施等方面的特定作用。有别于按照“完全竞争”假设而以“锦上添花”机理运行的商业性金融，政策性金融内含的假设，是在非完全竞争场景中，为弥补“市场失灵”而贯彻政策导向，选择性地实行“雪中送炭”，从而更好地优化结构，提高国民经济运行的综合绩效。英文所称的Policy-based Finance，即政策性金融，在现实生活中已有比较丰富的表现形式，但在经济学界，目前仍未形成统一的、能普遍接受的严格定义。但于政府政策导向下，根据在利率、贷款条件与期限、担保等方面予以优惠，非营利导向地、选择性地提供资金与支持的特征，一般便可认为财政贴息贷款、政策性信用担保、政府介入的产业引导基金等，属于政策性金融范畴；绿色金融、小微金融、普惠金融、开发性金融等概念，在基于理论分析的大分类上，一般也被人们归为政策选择性色彩较明显、有不同于商业性金融的特别之处的政策性金融概念之内。

本课题所讨论的政策性金融，与地方政府融资平台在实际生活中服务于地方政府特定发展战略之贯彻的投融资活动，有不解之缘。地方融资平台前些年所做的发债、借贷、担保而后把资金投入当地政府选择性的项目建设，实际上都具有浓厚的地方政策性金融色彩，但规范性程度不高，风险控制机制常常堪忧。在防范和化解地方隐性债务风险的努力之中，如何认识地方的政策性金融，以及如何把握地方融资平台转型与优化地方政策性金融运行机制的关系，已成为需要研究和理清的重要现实问题。

基于已有的关于政策性金融的研究认识，我们应强调：

1.在中国可预见的未来很长历史时期内，政策性金融的重点、形态、机制会发生种种变化，但由客观需要所决定，政策性金融应被放在以“守正出奇”的供给侧结构性改革支持中国实现超常规现代化发展的战略考虑层面，与商业性金融协调呼应，实现尽可能健康而可持续的金融双轨运行。

2.政策性金融机制建设的原则与基本要领，应是以财政资金形成后盾的“政策性资金、市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”的创新机制，坚持非营利导向、风险共担、专家集体决策、多重审计监督和特定考核指标体系等，打造防抑“设租寻租”而健康可持续的运行机制。

3.地方政策性金融的具体形式上，应积极探讨财政贴息贷款、政策性信用担保等与PPP项目建设、产业引导基金运作等的结合。

    三、地方融资平台分类转型与财政信用和政策性金融的关联考察

原地方政府融资平台的转型，是《预算法》修订后相关制度建设中的一项既定方针，如前所诉，其内在逻辑的主线，是使平台“去财政信用化”。我们在地方调研中形成的基本认识，是我国各地的地方融资平台如何转型，还存在种种不同认识和多种可能性，需要在“分类转型”的大概念下，具体考察研讨不同转型路径下和场景中，如何“转型”和“去财政信用化”、及其和还必然需要在地方层面发展的政策性金融的关系。

从平台转型最主要的类别划分出发，可列举相关的不同情境：

类型一：原地方政府融资平台转型为地方公用事业运营公司。转为这一类型后，在地方政府辖区内，其具体业务，不论是较为细分的上下水、集中供热供暖、垃圾处理或公交运营管理，还是公用事业领域内某些门类业务的组合与综合式管理，这种公司都不构成财政信用主体，其融资行为，不论是以股权、债权形成的直接融资，还是取得贷款形成的间接融资，都是按《企业法》、《公司法》规则覆盖和调整的真实意义上的企业法人融资行为。但不排除在相关政府管理部门认为有必要的情况下，对此类公司安排源于地方公债的资金支持，或使之成为政策性金融的支持对象，即成为地方财政信用的受体或受益单位。

类型二：原地方政府融资平台转型为地方政府城市（城乡）建设运营公司。转为这一类型后，其具体业务，是以地方政府辖区内的土地一级开发切入，一直覆盖到城乡基础设施、公共工程的建设和运营的广泛事项上，从七通一平、架桥修路，到环境整治、旧城改造等等，可能无所不包，具体的重点和业务组合，又会因城、因时而异。但与类型一相似，这种公司仍属以《企业法》、《公司法》规则即可覆盖和调整的市场主体，不构成财政信用的主体，但很可能不时成为财政信用的受体，以及得到来自政策性金融体系的支持。

类型三：原地方政府融资平台转型为地方政府设立的地方政策性金融机构，如政策性信用担保公司或产业引导基金公司。转为这一类型后，其与类型一、类型二明显不同的是，其以特定金融机构定位，必须接受与其金融业务相关的所有法律法规的约束和调整，其功能作用，表现为地方财政信用的一个主体，或地方财政及其信用体系所支持的地方政策性金融体系的一个组成部分。所以，转型后，“去财政信用化”原则并不适用于类型三。

类型四：原地方政府融资平台以混合所有制改革或以被兼并等形式，转型为与原地方政府完全脱开行政隶属关系、人事安排关系的完全市场化的公司法人（不排除其股权结构中，还有地方政府非控股性质的参股）。这种公司的业务范围不论如何选择和组合，将会不再存在明确的地域范围概念，实际上是“走出去”在全国、全球市场上参与竞争，寻求合适的投资机会和业务定位，自负盈亏。这种新的法人主体，既不成为财政信用主体，一般也不必成为财政信用受体而得到原地方政府“婆婆”特定的政策性融资支持（其它渠道的特定支持，也不做绝对排除，但可在此不议）。

类型五：在实际生活中，也不排除某种由原融资平台向类型四趋近的“过渡态”。比如，调研中了解到，有的原地方融资平台被认为已完全撇清了与当地政府“隐性负债”的关系，产权结构上也已是较规范的多方持股的股份公司，主营业务在形式上，亦已由董事会与高管层面自主决策，但实际上，与原行政主管“婆婆”即当地地方政府间，仍存在“商量”、“关照”的特定关系，具体商量和相互关照的边界与内容，是非固定的、模糊的和心照不宣的，但会交织于公司为政府帮忙（甚至救急），政府以其它形式“投桃报李”地给予支持，等等场景中。这种公司有可能逐渐淡化在本地的原有“特殊身份”色彩，逐渐把舞台中心移向地域之外；但也不排除因为与原“婆婆”间的相互帮衬，形成了相对稳定的“利益共同体”关系，使潜规则替代明规则的“地方隐性负债”机制，可以继续暗度陈仓，在某些区域、某些阶段、某种局面下，形成“卷土重来”之势。

类型六：原地方政府融资平台，属于已资不抵债而应做破产清算的“关停”对象，其“转型”问题遂变为如何完成资产、财务清算和人员安置的问题。这种情况下，“去财政信用化”可做出一个一劳永逸的了断。

可将上述六种类型的情况简要列表如下（见表1）。

以上概略考察，未必能穷尽一切相关可能性，但至少体现了基于此课题调研而可提出的主要转型分类中一一可考的相关情况，并且可以启示我们：地方政府融资平台“去财政信用化”的转型初衷，会在现实生活中面临比较复杂的不同情境，有必要进一步细化和深化相关认识，以求掌握好大方向、大思路后，力求掌握好高水平的具体操作原则和要领。

参考文献：

〔1〕贾康，孟艳.政策性金融何去何从：必要性、困难与出路.财政研究，2009.3.

〔2〕贾康.建立和发展中国政策性金融体系不容回避.今日中国论坛，2009.4.

〔3〕贾康，阎坤，杨元杰.现行投融资体制缺陷与开发性金融的作用，地方财政研究，2015.11.

〔4〕贾康.我国政策性金融陷入发展迷局.中国财经报，2009.3.24.

〔5〕贾康.关于政策性金融体系的认识.财政部财政科学研究所《财政研究简报》，2008年第30期.

〔6〕贾康，王泽彩.应对气候变化：PPP模式融资机制研究，地方财政研究，2015.11.

〔7〕贾康.财政本质与财政调控.经济科学出版社，1998.