作为国内金融行业数量最多、分布地区最广的群体，农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社有一个独特的体制，就是“二元领导”。

一方面农商行、农合行、农信社是独立法人机构（农商行、农合行均在农信社基础上改制而来，以下为行文方便合称“农商行”），有自己的董事会、股东大会，按照公司法进行治理；另一方面全省有一个农村信用社联合社（下文简称省联社），对辖区内的农商行、农信社负有管理、指导职责。

股东大会享有公司法规定的权力，但是省联社却经常架空股东大会，对农商行的人事和经营进行干涉。

比如在2017年，就曾发生常熟银行董事会投票未通过省联社提名的两名副行长候选人的情况。

董事们反对的理由是，常熟农商行刚上市，一次性交流进多名外部人员担任副行长，对管理层影响较大，不利于常熟农商行经营管理的稳定；新增副行长来源于域外，对常熟经济社会发展情况缺少了解，对常熟银行的战略、经营模式等不熟悉，难以传承常熟银行的文化，不利于保证常熟银行原有经营模式的延续。

被否决的两位候选人，都由省联社从下辖非常熟区域的法人社（海门农商行、江南农商行）委派常熟银行行长提名至董事会决选。当时这一事件被认为是农商行与省联社对于人事权矛盾公开化的一个典型。半年之后事件出现了翻转，2017年10月26日，常熟银行第六届董事会第四次会议，审议通过了上述两人担任副行长的议案。

其他地区关于省联社和农商行的权力斗争的新闻也屡见不鲜。

在央行等五部门1月29日联合印发的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（简称“《指导意见》”）中，对省联社和农商行之间的关系做了一次界定。

《指导意见》指出，积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。

概言之，省联社在人事、财务、业务等行政管理职能将淡化，农信社的独立法人地位将强化。虽然如此，农信省联社改革将面对什么样的挑战？

一位中部地区农商行人士告诉澎湃新闻，省联社控制了全省农商行的人事权，让他们开展业务的自由受到了很大的影响。

“我们想要招人，必须要给省联社报计划，他要批准了可以招，他要不批准就不能招，不能像市场化的银行一样，可以自主决定挖一些优秀的人才过来。所有想要加入我们银行的人，必须参加省联社组织的全省统一或者地区统一招聘。”

他举例说，之前他们银行发展得比较迅速，信用卡业务和外汇业务获批，想要招聘一些这方面的专业人才。但是由于人事权在省联社那里，所以始终没法自主招聘。报批也要很长的流程，往往会影响新业务的搭建和开展速度。“如果我们不通过省联社招聘，那么我们没法解决雇佣对象的编制问题，始终是劳务派遣性质，这一点会影响别人不愿意来这边工作。”

除了人事权，在业务的发展方面，省联社对农商行也处于领导地位。“省联社去年搞全省公车改革，一个县的农商行只许留三辆车，这些车都要统一贴标识。我们的信贷员平时要下乡跑业务、现场调查，银行车不够用，没办法只能开自己的车。”上述人士说到。“省联社是一个政府机关，把政府机关的那一套搬到企业来了，但是我们会感觉到受了很多限制。”

浙江全省的农商行共同使用浙江农信统一开发的电子银行，对此，一位浙江某农商行人士表示，“我们也想建自己的系统，根据我们当地的特色，开发适用我们当地的系统，形成差异化发展，但是省联社不同意。”

另据一位中部农商行人士对澎湃新闻记者举例，他们2016年就获批了信用卡业务，想要自建信用卡系统，没有得到省联社的同意。直到一年半以后省联社的信用卡系统建成之后，他们才发行了第一张信用卡。而中间这段时间信用卡业务只能停滞。

“我们在柜面上办离挂失业务，需要柜员把身份证、挂失单据，扫描上传到挂失中心，手续完整，省联社授权通过，才能在柜台上办理。审核的权限全部在省联社。”该人士介绍道。

多位农商行人士向澎湃新闻表示，其对省联社、银保监局、人民银行的三重管理感到“头很大”。

一位农商行人士坦言，政府机构和监管部门的会议精神，省联社会下发给各县农商行、农信社，然后省联社接到银保监局的文件，再下发一次。银行服务乡村振兴的材料，要报给省联社一份，报给人民银行一份，报给银监局一份。

“银保监局觉得我们是独立法人，应该有自己的规定、方案、政策，但是省联社要求我们按照省里的统一规定、方案、政策执行，我们只能按照不同的要求汇报不同的材料。”

也有一些农商行对于省联社的意义和作用有着不同的看法。

一位沿海地区农商行人士告诉澎湃新闻，省联社对农商行的支持是非常重要的。“我们使用省联社统一搭建的信息系统，比较方便，也很专业，小型农商行能够靠自己的力量建立更完善的电子系统吗？这几乎是不可能的，目前没有这个条件。即使要做，也要耗费巨大的成本。”

他表示，农商行自身的研究能力有限，省联社可以起一个业务风险的指引作用，告诉大家全行业出现了怎样的环境变化，或者对于宏观经济形势和基本面的判断，省联社在这方面的作用非常重要，这是单独的小银行无法完成的事情。“我们不能只顾着埋头走路，那么抬头看天的时候，就需要省联社帮我们提供一些周围的信息。”

另一位沿海地区农商行人士认为，省联社的信息集合和桥梁功能非常重要。“根据省联社公布的全省不良率水平，我们可以有个参考，是下降还是上升，自己处于行业里什么样的水平，从而做出科学的决策。而靠自己单独去收集这些信息，成本比较高，也很难全面。”

他说。“我们省内区域农商行之间发展水平不平衡，有的已经上市，省联社可以给我们提供一些全省先进的经验、模式，起到一个引领的作用。”

上述人士表示，就拿最近大热的理财子公司为例，单独的农商行没有实力去成立的话，省联社可以想办法组织和协调辖区内的农商行共同出资组建理财子公司。

而关于省联社和农商行人事权的矛盾，农商行也有自己的看法。

一名中部地区农商行人士告诉澎湃新闻，由于省联社可以在全省各个农商行内部进行人事调动，某种程度上给了他们一些发展的空间。

“我在A县农商行干得好了，被省联社看到了，认可了，有可能调到B县给予更高的职位，因为全省农商行数量非常多，这方面给了我们一些发展的机会。但是如果省联社不再有这种权力，我只能在当地农商行一直干，职位有限，越往上越难，想升职得等其他银行有招聘需求才可以。”

一位沿海地区农商行人士对于是否要让省联社放权交由各个农商行自行决定高管人选也有不同的看法。他说，目前省联社是对高管提出建议，由董事会投票。如果完全交由股东大会来提名，对于某些发展比较落后、治理水平较低的农商行来说，非金融行业的企业股东和个人，能不能选出懂业务的管理层？这点是值得怀疑的。

“对于一些经营管理不善的农商行，或者已经暴露出风险的农商行，省联社可以从全省范围内选拔调动一些高管去接任或者处理，并不是每个县域都储备有足够的可以胜任银行管理、风险处置的人才，这并不能算插手。”上述沿海地区农商行人士说。

一名沿海地区农商行人士提到，由于农商行的特殊性，股东大多来自本地，董事会成员也大多来自本地，股东和高管层之间的关系比较密集，有可能会带来一些风险。某些地区的农商行是非常排外的，如果省联社可以提名一些外地的高管，其实有利于加强交流，避免圈子文化出现。

对于省联社未来的发展方向，上述沿海地区农商行人士表示，他认为省联社应当更像一个行业协会，是一个服务型、自律型、监督型的组织。

而目前省联社还是对农商行的管理经营不善要负一定的责任。

2018年1月15日，张家港农商行、常熟农商行涉嫌违法违规，江苏银保监局对两家银行董事长被合计处以71万元罚款。对全省农商行、农信社负有管理、指导责任的江苏省农村信用联社理事长吴万善被罚款50万元。江苏银保监局认为，江苏省农村信用社联合社对员工大规模违规办理农商行授信业务问题，未能通过有效的内部控制措施及时发现并予以纠正。

作为我国农村金融改革和农信社体制改革的特殊产物，省联社的成立依据是2003年国务院制定的《深化农村信用社改革方案》，目的在于推动农信社体制改革，代表省级政府对辖内信用社行使“管理、指导、协调、服务”职能。

2月11日，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》中提出，积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。

“相对来说，经济发达地区农商行比较强势，自主性很强，上市的农商行更希望按照公司法来独立治理和经营，不想在人事、财务、业务、战略上受到太多干预，但是经济欠发达地区或者是治理水平较低的农商行，对省联社的依赖还是比较高的，现阶段让他们脱离省联社的管理也不太现实。”一位沿海地区金融监管部门人士表示。

此前也有一些省联社已经率先开始尝试改革，如吉林省联社，多年前就开始简政放权，取消各地级办事处，给辖内农商行和联社更大的自主空间，并在全国首家尝试成立信息系统平台公司，由辖内机构自行决定是否加入该平台，加入后完全按公司化运作，突出服务职能。

西北农林科技大学罗剑朝教授认为，省联社应当起到管理和统筹全局的作用。不同区域的农商行的需求、是不是应该区别对待，而不是用一套拳法对付所有不同发展阶段的、处于不同经济带的农商行？这一点值得思考。

同时，省联社对于防范和化解农商行系统性风险也起着比较重要的作用。督促农商行提高治理水平，帮助辖区内农商行更加平稳顺利的发展，或许是省联社未来重点要做的。