来源：BRI观察

随着互联网平台与消费金融的加速融合发展，国内现金贷业务迅速崛起。现金贷在推进普惠金融、丰富金融市场层次、增进社会福利的同时，也产生了隐形高利率、债务陷阱、暴力催收等一系列市场乱象。11月21日，互联网金融风险专项整治办公室下发特急文件要求各级小贷公司监管部门即日起一律不得新批设网络小额贷款公司，禁止新增批小额贷款公司跨省（区、市）开展小额贷款业务。这反映出目前我国现金贷业务监管仍存在不足与缺失。

国家金融与发展实验室银行研究中心主任、中国社科院金融所银行研究室主任曾刚，国家金融与发展实验室银行研究中心研究员贾晓雯共同撰文对现金贷业务的起源进行梳理，对英美两国的监管模式进行总结，并对我国现金贷监管提出建议。他们认为，要构建完备的现金贷监管体系，应该明确监管主体，统一监管规则，以消费者保护为中心，完善征信体系建设，加强金融知识宣教，实现消费者保护的关口前移。

以下为文章全文：

近年来，随着数字技术的进步，互联网平台与消费金融加速融合发展，国内新兴的现金贷业务在此背景下迅速崛起。作为传统金融体系的有力补充，现金贷在推进普惠金融、丰富金融市场层次、增进社会福利等方面具有一定的积极作用。但同时，由于市场法律的空白及监管的缺失，现金贷行业整体上呈现出野蛮生长的态势，并出现了隐形高利率、债务陷阱、暴力催收等一系列市场乱象，相关风险和纠纷不断增多，严重侵害金融消费者合法权益并影响社会稳定。因此，如何借鉴国际先进经验，研究将现金贷业务全面纳入金融监管体系以实现行业的规范和健康发展，具有十分重要的现实意义。

一、现金贷业务起源

我国的现金贷业务可以追溯到国外的发薪日贷款（PaydayLoan），二者在业务模式、业务特征及引发的问题等方面具有高度的相似性，因此可将现金贷视作发薪日贷款的“翻版”。

发薪日贷款最早于20世纪80年代在美国产生，其是一种短期、高成本、无担保的小额贷款，贷款期限一般小于30天，贷款金额多在100-1000美元之间。起初由于消费者被要求在下一个发薪日进行贷款偿还，因此被命名为发薪日贷款。尽管经过多年的发展，还款日期不再严格局限于下一发薪日，但该名称一直沿用至今。

在贷款程序方面，发薪日贷款具有极高的便利性，在申请、审批和资金发放等方面十分快速、便捷，成功的贷款申请者一般在当天甚至几分钟之内就能以账户存款或现金的形式收到贷款资金。当然这种便利的贷款程序设计也招致了许多批评，其被指责为利用消费者的冲动情绪、认知偏差及盲目需求等弱点进行不当牟利，诱使消费者进行过度负债，因而被批评者称为信贷市场的“强效可卡因”。

在供给方面，发薪日贷款主要由专业的消费信贷机构提供，其中既包括由家庭运营的小型企业，也包括大型的跨国集团公司。一些发薪日贷款机构仅通过实体营业场所进行线下贷款业务，其他一些机构则综合运用网络、电话、手机等远程通讯方式开展贷款业务。一些机构仅从事发薪日贷款业务，还有一些机构还兼营典当、外汇等业务。

在需求方面，发薪日贷款消费者主要包括低收入群体及陷入财务困境的群体。根据英国金融行为监管局的统计，发薪日贷款消费者收入总体上低于社会平均水平，其中32%的消费者年收入低于12000英镑，60%的消费者年收入低于18000英镑；52%的消费者在申请发薪日贷款之前已经出现债务清偿困难，申请发薪日贷款特别是“多头借贷”行为往往会使消费者的财务状况更加恶化。

二、英美两国对发薪日贷款的监管

相当长时期内，美国、英国等发达国家对发薪日贷款的监管比较宽松，并未形成有效的监管体系。2008年国际金融危机发生后，各国对危机产生原因进行了深刻反思，发现行为监管及金融消费者保护的缺失是引致系统性风险的重要原因，金融消费者保护在全球范围内得到空前重视。各国纷纷对原有的监管理念和监管体系进行了重塑和改革，以更加强调并突出金融消费者保护。

2010年，美国立法通过了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，在美联储内部新设了独立的消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau,CFPB），将原来分散于多部门的金融消费者保护职能进行了有效整合，确保金融消费者免受隐瞒收费、掠夺性条款和金融欺诈等不当行为的侵害。

英国在危机后立法通过了《2012年金融服务法案》，将之前的单一监管机构金融服务局拆分为审慎监管局和金融行为监管局（Financial Conduct Authority,FCA）。FCA主要负责对金融市场及金融机构实施行为监管，致力于对金融消费者进行适度保护、提升英国金融体系的完整性并促进符合金融消费者利益的有效市场竞争。CFPB和FCA成立后采取了一系列旨在强化金融消费者保护的政策措施，与金融消费者利益密切相关且存在巨大争议的发薪日贷款自然而然地成为了监管重点。

英国FCA于2014年4月研究制定了《消费贷款资料手册》（The Consumer Credit Sourcebook），旨在对包含发薪日贷款在内的短期、高成本消费贷款加强监管。2016年6月，美国CFPB起草了《发薪日贷款、汽车消费贷款以及特定高成本分期贷款法案》(征求意见稿)，公开向社会征求意见，并于2017年10月正式发布，意在强化信贷业务中的消费者保护。美英两国上述关于发薪日贷款的监管要求主要包括以下几方面：

1、对发薪日贷款机构实施准入管理

英国通过对发薪日贷款机构采取资质认证方式实施准入管理，但是长期以来该种准入管理并不到位，仅仅要求机构通过一个比较宽泛的“适当性测试”，导致市场上贷款机构资质参差不齐。FCA成立后对准入标准进行了大幅提升及强化，以确保贷款机构具有良好的资质。在新的监管体制下，贷款机构必须向监管当局提供完备资料，以证明其具有合适的资源、有效的经营管理以及同FCA监管目标相兼容的商业模式。此外，贷款机构还需指定合格的人员承担内控及其他专业职能，确保业务的合规开展。

2、建立严格的贷前审查制度

FCA要求发薪日贷款机构实施负责任的放贷行为，必须通过背景调查、专业判断等手段评估消费者是否具有足够的偿还能力。为保障评估的真实性及有效性，贷款机构不能仅基于消费者提供的信息作出判断，而是应当主动加强与第三方信用机构的合作，全面收集消费者的历史交易记录、收支凭证、信用评分、信用报告等关键信息，以防止信息造假并限制“多头借贷”行为。类似地，CFPB要求贷款机构必须对消费者开展“全额还款能力测试”，若消费者在无需进行再融资或影响生活基本支出的情况下仍能够偿还贷款，即可通过该测试并相应地获得借款资格。

3、制定明确的贷款利率及费用上限

FCA对于发薪日贷款制定了严格的利率及费用上限，主要由以下三部分构成：（1）日利率限制，FCA规定发薪日贷款的日利率不得高于0.8%；（2）违约金限制，消费者若未能及时还款，贷款机构最多只能收取15英镑的违约金；（3）还款总额限制，消费者所支付的所有借贷成本，包含利息、违约金及其他一切形式的费用在内，不得超过贷款本金。在美国，贷款利率限制主要由各州以立法形式规定，因此CFPB并未对发薪日贷款利率做出统一的上限规定，但是其要求贷款机构必须对收费情况进行清晰、简明地披露，将管理费、手续费等成本全部纳入贷款利息计算范围，并在此基础上明确列示贷款的实际年化利率，以确保消费者充分了解贷款成本信息。

4、对贷款展期进行限制

为了防止短期债务转化为长期债务，FCA规定贷款机构最多仅能进行两次贷款展期，由贷款展期而引发的新增利息及费用同样要计入还款总额并受到上限约束，这样既可以保障消费者用款的灵活性，又能限制债务的过度积累。同样地，CFPB也制定了两次的贷款展期次数上限，并且进一步要求消费者在至少偿还初始贷款本金的1/3后，方能申请对贷款进行展期。

5、以消费者保护为中心，实施严格监管

FCA通过对贷款机构实施持续、全面及主动的监管，确保贷款机构合规经营。该种监管体系建立在以下三大支柱的基础之上：（1）主动型监管，FCA会对机构的经营行为进行持续评估，以判断其是否将消费者利益及市场公平作为运营核心，评估重点主要包括公司治理、文化理念、产品设计、销售过程及售后服务等方面；（2）事件驱动型监管，当出现潜在风险隐患或已造成风险损失时，FCA会对风险事件做出快速响应，及时纠正机构的不当经营行为，保护消费者免受损失；（3）问题和产品监管，FCA通过数据分析、现场检查、消费者投诉监测等方式对机构的日常经营情况进行监督，从中发现可能损害消费者权益的问题及产品，并进而采取严格的监管措施。

三、我国现金贷监管的建议

目前，我国在现金贷监管方面处于“空白”状态，既无明确的监管机构，也不存在相应的监管规则，只有银监会在今年4月份发布的《关于银行业风险防控工作的指导意见》中曾提出“要做好现金贷业务活动的清理整顿工作”。随着我国现金贷平台的弊端不断显现，构建完备的现金贷监管体系刻不容缓。

1、明确监管主体，统一监管规则

我国的金融管理体制已经由最初的中央单一监管模式逐渐过渡到“中央+地方”的双层监管模式，“一行三会”及地方金融监管局各司其职，互为补充。在现金贷平台监管方面，可借鉴P2P及小额贷款公司的监管经验，实施双层监管。

一方面，现金贷平台在机构属性上应为银证保体系之外的类金融机构，主要属于地方金融管理事权范围，因而建议由地方金融监管局承担监管主体责任，负责辖内现金贷平台的资格审查、风险防范及处置等工作。另一方面，全国金融工作会议曾明确提出地方金融管理应按照中央统一规则进行，因此国务院金融稳定发展委员会可在规制建设方面加强统筹及协调，明确中央金融监管部门责任分工，研究制定统一的监管规则，对现金贷平台的监督管理等事项进行明确。

在具体规则方面，应重点从以下三方面着手。

一是对现金贷平台的性质、设立条件及业务范围等事项进行明确规定，并对平台的准入进行严格审核，改善行业“鱼龙混杂”的局面。

二是抓住贷款定价这个“牛鼻子”，制定明确的贷款利率上限及贷款展期次数，并将“砍头息”、服务费、手续费等各种形式的费用全部纳入为借款利息计算范围，防止变相突破利率限制。

三是建立规范的业务流程。在贷前环节，平台应对消费者偿还能力进行仔细审核及判断，避免将金融产品出售给不合适的消费者，并鼓励设置贷款“冷静期”；在贷款营销或广告宣传环节，应对贷款产品信息尤其是收费政策进行全面、清晰地披露，避免出现误导销售行为；在贷后环节，应及时就还款时点等重要信息强化对于消费者的提示，同时提高债务催收管理水平，审慎开展催收外包业务。

2、以消费者保护为中心，重点实施行为监管

现金贷业务与消费者利益密切相关，因此在国外一般由金融消费者保护或行为监管部门对其进行监管。近来，现金贷平台引发的诸多市场乱象严重侵害了消费者合法权益，集中体现在利率设置过高、信息披露不规范、个人信息泄露及债务暴力催收等方面，这反映出现金贷平台经营行为的混乱及良性市场秩序的缺失。因此，对现金贷平台的监管重点应以消费者保护为中心，通过实施强有力的行为监管确保其经营行为的守法合规。

一方面，监管部门应搭建起行为监管非现场监测及现场检查工作体系，畅通投诉举报渠道，形成事前预防、事中介入和事后保护三位一体的监管流程，切实提升监管能力；另一方面，还应强化监管执法，对于扰乱市场秩序或侵害消费者合法权益的乱象行为，予以坚决清理并加大行政处罚力度，树立行业监管的权威性及震慑性，以营造公平有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益。

3、完善征信体系建设，促进信用信息共享

目前我国现金贷发展中一大突出问题便是借款人的多头借贷。根据相关技术平台的监测数据，目前有上百万现金贷消费者同时向2家或2家以上平台进行借款。如此普遍的多头借贷现象，不仅不利于平台对消费者还款能力进行客观及准确的评估，而且更易使消费者陷入财务困境。因此，还需完善基础征信体系建设，实现消费者借款信息在不同平台间的共享，帮助现金贷平台有效识别多头借贷行为，提升行业整体风控水平。

4、加强金融知识宣教，实现消费者保护的关口前移

现金贷业务主要面向低收入群体，该群体往往受教育水平不高、法律及金融知识匮乏，难以识别金融风险及侵权行为。在加强现金贷监管及金融消费者保护过程中，还应遵循“预防为先，教育为主”的工作方针，通过深入开展金融知识宣传与教育活动，提升消费者金融素养及自我保护能力，培育消费者树立正确的风险意识及信用观念，实现消费者权益保护工作由事后的被动解决纠纷向事前有效预防的积极转化。