作者：周潇枭/杨晓宴等

来源：21世纪经济报道

整理：大金所

在2014年末对地方政府性债务清理甄别之后，地方政府债务规模已经锁定为15.4万亿。按照财政部的相关规定，此后仅有新增的地方政府债券可以计入地方政府债务，其他形式的举债一律不认。随着2015年新《预算法》的实施以及地方地主发债的开启，市场当时普遍认为地方债管理进入一个规范的新时期。

财政部数据显示，2016年末地方债及债务率均有一定程度的下降。不过隐性债务却急速扩张。一位地方债务办负责人曾举例：“我们存量债务如果是1 的话，2015-2016年间通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间。”

目前这类隐性债务统计尚缺权威数据。从交易结构来看，包括传统的信贷、信托融资以及新兴的PPP、政府购买服务融资不乏财政兜底、政府承诺回购股权或承诺固定收益等违法违规的增信担保方式，由此地方政府性债务蕴含新的风险。

今年7月下旬召开的政治局会议称，要有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。5月初，财政部等六部委印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》称，要对政府融资担保行为进行清理整改，地方政府清理整改的截止时间正是7月31日。

经过近三个月的清理整改后，地方政府在整改中遇到哪些难题？承诺函是否容易撤回，是否需要在更高层面统筹？在撤回承诺函的过程中，金融机构有哪些考量？这期间政府项目如何合规开展？

本专题将在追寻上述命题的目标下，呈现各方在三个月债务清理整改工作中的生态。

地方债整改大限已至：部分承诺函撤回仍存困难

7月31日，是地方债整改的重要时间节点。

根据六部委发布的50号文（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预[2017]50号文，业内简称“50号文”），地方改正不规范的融资担保行为，应当在7月31日前清理整改到位。地方若整改不到位，省级政府可以追究相关责任人的责任。

有东部省份财政厅债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示，省里要求市县政府在7月31日前完成整改，整改情况于8月15日上报省财政厅，8月31日再上报给财政部。

50号文规定，各省政府性债务管理领导小组办公室应当于8月31日前，将清理整改情况反馈给财政部，并抄送发改委、央行、银监会、证监会。

7月31日虽已至，但各省省内整改工作仍可以继续进行。近期，中央高层会议多番定调地方债，要求严控地方政府债务增量，并积极稳妥化解累积的地方政府债务风险——地方整改工作势在必行。

部分撤函存困难

7月28日，国务院常务会议指出，按照党中央、国务院要求，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，是促进经济财政健康可持续、保障国家金融稳定安全的重要举措。

会议要求，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作（下文简称PPP）、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。

有地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，这次中央决心很大，地方不容易过关，但有些问题整改起来存在难度。

5月初，财政部等六部委联合下发50号文，要求各省设立政府性债务管理领导小组，组织地方政府及其部门对融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

财政部此前披露的几起地方违法违规举债的案例中，财政出具承诺函的行为并不少见。典型的做法是，地方融资平台向金融机构借款融资。同时，经地方政府批准，对于融资平台公司贷款融资等，财政出具协调资金支付融资产品本息的承诺函，或者将融资平台借债纳入财政中长期规划和相关预算的承诺函等。

撤函在现实中遇到一定困难。有地方财政人士表示，跟一些金融机构协商时，地方支行或分行要求汇报上级部门，撤函进程缓慢；有些提出在撤函后，需增加其他担保措施；有些甚至直接提出“如果要撤函，就提前还款”等要求。

上述东部省份财政厅债务办负责人对21世纪经济报道记者表示，虽然地方整改情况尚未汇总到省厅，但了解到部分市县政府单方面提出了（撤函）邀约，有些金融机构并没有同意。不愿意配合的金融机构，还需要地方政府主动去协商。

该负责人表示，他们省里PPP项目规模不大，政府投资基金比较规范，通过市场化运作，社会资本方处于主导地位。50号文要求的整改工作，主要难点在撤函。

实际上，地方政府部门出具承诺函或担保函等，违背了《预算法》的相关规定：“除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。无论是地方政府主动或被动配合出具的承诺函，虽于法无据，但又实际存在。

撤函存在困难，牵涉银行多为国有银行。为此，有地方财政人士建议：是否能通过更高级别的协商，让撤函更为顺利。

不过，也有金融机构愿意配合。有银行资管人士对21世纪经济报道记者表示，撤销财政承诺函对他们融资平台贷款项目不会带来实质影响，当初要求财政出具承诺函多是形式上的。

此外，随着政策层面三令五申，一些金融机构人士对撤函行为表示理解。

PPP整改需与社会资本协商一致

50号文要求地方整改的，除了对融资平台贷款出具财政承诺函之外，政府与社会资本合作行为，包括PPP项目、政府出资设立的各类投资基金均在此列。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，东部省份PPP项目相对较少，政府投资基金落地的不多，但中西部省份因为融资需求量大，PPP、投资基金等存在的问题要多一些。

《关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》曾提到，有些政府投资基金未达到预期效果，如抽查的16个省至2016年底设立政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%等。

有西部省份财政厅债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示，他们省内部分PPP项目是假PPP，比如在项目收益上作假，项目本身没有现金流，以政府财政补贴作为项目现金收益包装成PPP项目。

该负责人直言，无论是PPP还是政府购买服务，主要是因为地方上项目需要资金，资金缺口较大，借道用这些方式进行融资。当前整改虽然存在困难，但整改工作必须推进，有预算的按照预算走，没有预算的项目建设投资期限可能要拉长，有些项目可能要停下来。

一些业内咨询专家也建议，这轮整改工作之下，地方政府需要对所有项目按重要顺序进行排序，部分超预算的项目慢慢建，一些资金不到位、本不应该建设的项目可以停掉。

此外，部分PPP项目、政府投资基金部分还存在明股实债、承诺回购本金等安排。这与撤销财政承诺函类似，虽然明显违背有关政策规定，但地方又存在实际合同约定，是否能一撤了之，也存在变数。

赵全厚表示，明股实债的PPP项目，需要跟社会资本方、银行机构等去具体谈判，撤销PPP合同中关于政府承诺回购等规定，可能会改变PPP项目的交易结构，社会资本方未必会认可同意。

不过，也有国有银行省级分行人士对21世纪经济报道记者表示，这轮地方整改，主要是退担保函、承诺函、兜底函，这些函留着也是违规，地方政府有要求，也就配合退了。

赵全厚指出，地方不规范的融资举债行为进行整改有难度，需要综合施策，多部门同心协力共同推进。

从地方实际整改状况来看，一些地方在政府统一部署安排下，由政府牵头，发改、财政、国土、住建、交通、水务、审计、银监、人民银行、政府金融办等部门共同参与，对所有涉及政府举债融资项目和政府购买服务事项进行清理，对违法违规行为全面整改。

7月28日，在国新办发布会上，财政部预算司副司长王克冰表示，现在各地都在抓紧整改，解除违规担保，积极与社会资本方协商纠正不规范的做法，力度很大，地方政府将在规定时限内要向财政部报告清理整改情况。王克冰预计，这方面会有比较好的改观。

地方债务率降至80% 隐性债务继续扩张监管趋严

地方撤函下的金融机构生态：“目前风控考虑合规风险大于信用风险”

地方政府举债融资的整改涉及到金融机构，目前影响还在持续。

21世纪经济报道记者采访银行和信托人士获悉，目前整改的方式和影响，按照地方政府资质和还款能力的不同，主要分为两种：一种是政府撤回保函，平台公司提前还款，结束融资合约，或者结束该笔融资后重新发起一笔。另外一种情况，由于政府资信较好，平台公司现金流较好的，保函撤回不影响项目的存续。

“已经有收到撤销承诺或者担保的，我们会给受益人发征询函，依据他们的意见去处理。”某信托公司人士表示。

今年以来，财政部联合其他相关部门先后发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），地方政府举债行为受到进一步规范。

根据某地方政府的总结，需要整改的违规行为主要包括以下四个方面：一是对以人大预算函、财政安慰函、担保函等项目下的合同进行清理，对违规融资行为进行分类妥善处置。二是对相关合同条款进行完善，并与各金融机构积极对接，下达了整改函，收回部分承诺函。三是进行资产抵押或收入质押，换取各种承诺函。四是转换借贷方式。采取PPP模式、票据贴现等方式进行置换。

有某国有大行投行部人士表示，目前行内已经主动整改，已经取消对政府类项目政府出具担保函作为增信的要求。“其实我们本身也不是很看重担保函，更重要还是看政府自身的财力，否则平台如果不能还款，还是要回到政府本身。”

上海某信托公司高管向21世纪经济报道记者表示，现在所有和政府直接钩挂的传统融资模式都受到挑战，金融机构对平台企业的直接贷款融资均偏于谨慎，没有新的合规的模式不太敢做新项目。

由于87号文对政府购买服务进行了明确的负面清单和正面清单罗列，金融机构原来大部分地方工程建设列入政府购买服务的储备项目已经失效。据多名受访银行和信托人士反馈，对于存量“违规”依托于政府购买服务的项目，目前并没有明确整改说法。

“对于有撤函需求的项目，我们会分析原来的交易结构，如果是以应收账款转让作为主要还款来源的，担保函其实是安慰性质的，可以撤；如果原来依托的是区县政府的应收账款，政府财政实力不足，上级政府予以支持的，这种担保函不能撤。”上述信托公司高管表示，“从政府平台企业的角度，的确有提前还款的需求。但对信托公司而言，资金是募集的，还涉及到资金方是否同意项目提前结束。”

另有北京某信托公司高管则表示，信托出于自身的风险考虑，如果离项目结束仍有较长期限，且融资成本较低，也有可能选择提前结束；如果离项目结束时间较短，就尽量拖延至项目结束。如果融资平台及区域总体资信较好，平台公司现金流较好，那怕地方政府收回承诺函，项目仍会保持存续。

以上判断得到了多数受访机构人士的认同。

“其实，在政府客户选择上，我们大多数都是AA以上的交易对手，这种交易对手发债都是信用债，所以整改后，风险仍然可控。”某银行系信托业务经理表示。

某股份行授信部人士向21世纪经济报道记者表示，信贷类的项目若涉及承诺函的，一方面2016年开始就已经不太能通过行内审批；另一方面，实际上目前银行风控考虑合规风险大于信用风险。“如果不是针对单一项目的融资，通常给函可以做的，银行底线一再降低之下不要函一般也能做，或者说如果不给函不能做的，给函也做不了。”

就政府平台公司提前还款，另有股份行资管部人士表示，在目前银行的风险审批框架下很难，政府要撤函，相当于原来的放款条件发生重大变化，必须要重新发起项目进行授信审批。

但某西南地区信托公司人士判断称，政府融资平台没有增量资金，不可能大规模提前还款。规范文件对银行和信托存量平台业务的影响，还需进一步观察。

就政府类名股实债基金问题，某银行人士表示，还可以做，但在杠杆运用上会更加谨慎。此前一些金融机构以9：1（配资90%）入股项目公司资本金的做法，该人士认为杠杆比例过高。在其看来，8：2应该是杠杆上限。

另有某国有大行分行人士表示，目前该行针对PPP项目的名股实债项目也还能运作。