作者：李巍 张玉环

来源：《现代国际关系》

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特朗普获胜的重要原因在于其经济政策着眼于振兴美国经济及增加国内就业。从美国国内看，经济不平等现象严重、中产阶级和蓝领阶层衰落。自20世纪90年代以来，美国的传统制造业不断外包给新兴经济体，国内制造业逐渐走向衰落，美国仅专注于成为世界的研发中心和世界银行家。

这导致美国的国内社会结构发生深刻的变化，过去作为美国民主制度根基的、以中产阶级为主体的扁平橄榄形社会结构正在坍塌这为民粹主义和极端势力的崛起提供了温床。

特朗普的经济政策主张主要着眼于解决当下美国中下阶层的经济困难。金融危机以来，为重振美国经济，奥巴马采取的措施是重新构建全球贸易规则、发展高端制造业，这些政策体现了美国重掌全球经济规则体系、以新技术引领全球经济发展的雄心，然而却并未产生立竿见影的效果，美国广大中下阶层民众也未从中获益。

不同于奥巴马，特朗普政府的政策主张以“美国优先”为核心，其经济政策的首要目标是促进经济增长、增加就业，特朗普在其选举获胜后的演讲中表示:“我们能够让经济增长率提升一倍”。在竞选阶段，他明确提出要在10年内创造2500万个就业机会。

可以说，特朗普执政最大的特点将是“以经济建设为中心”。为实现此目标，特朗普在产业政策、财政政策、货币政策和贸易政策等领域都提出了一系列政策举措。

(一)以促进就业为核心的产业政策。

第一，加强基础设施建设。美国面临着严重的基础设施老化问题，特朗普选择以基础设施建设为突破口，希望通过加强基础设施建设带动美国经济和就业增长，比如修复美国内陆城市，重建高速公路、桥梁、隧道、机场、学校和医院等公共设施。特朗普在总统竞选获胜演讲中表示:“我们将重建基础设施，让数百万民众参与到这项工作中。”在胜选后公布的政策大纲中，特朗普承诺投资5500亿美元建设更高效、更安全的交通网络，其经济顾问、财政部长史蒂芬·努钦(Steven Mnuchin)表示未来或成立一家“基础设施投资银行”，吸引私人资本对美国的基建项目进行投资。特朗普上任后还颁布行政令，要求加快基础设施环境评估和审批程序。

第二，加快实现能源独立。加快能源产业的发展将成为特朗普振兴实体经济的抓手，其促进能源产业发展的计划主要包括:

一是将充分利用传统能源和可再生能源;

二是发动一场能源革命，使美国成为一个能源净出口国，以此创造数百万个就业岗位;

三是向化石能源生产商开放离岸和在岸土地和水域的租赁，促进煤炭等化石能源发展;四是撤销有碍美国能源产业包括页岩气和清洁煤炭在开采、使用方面的限制，其中，释放近十年来新兴但却一直被政治打压的页岩气页岩油产业，将成为特朗普能源战略的切入点。

上任后，特朗普签署两项总统备忘录，重启美加“拱心石”XL输油管道项目和达科他管道项目，以此重振美国石油和天然气的离岸开采，摆脱对中东石油的依赖，维护美国能源安全。

在气候变化方面，特朗普在竞选阶段表示要退出《巴黎协定》，其政策大纲中提出将废除奥巴马政府的气候行动计划和清洁能源计划，短期内美国在应对全球气候变化中将不会积极扮演领导者的角色。不过奥巴马政府时期确定下来的很多应对气候变化的措施已经在施行过程中并成为常态化机制，而不仅仅是行政命令，特朗普政府虽然可以减缓出台新的举措，但是很难停止已经到位的所有政策和措施。

第三，促进制造业复兴。特朗普的支持者主要是那些失落的制造业工人，他认为美国产业空心化是导致失业人口增加的主要原因。特朗普希望通过重振制造业创造更多就业岗位、带动经济发展。

一是鼓励制造业回流，通过税收优惠政策吸引制造业回流美国，征收惩罚性关税防止企业转移至海外。根据英国资本经济咨询公司(Capital Economics)的最新数据，美国公司在海外拥有2．5万亿美元现金，这相当于美国国内生产总值的14%。如果这些产业资金能够回流美国，将促进美国制造业的复兴。

二是主张基础设施建设应采用美国制造的产品，特朗普上任后签署总统备忘录指示商务部长制定一项计划，要求所有在美国境内修建输油管道的公司使用美国制造的钢材。

三是通过对其他国家施加较高关税保护国内制造业发展。

(二)以振兴经济为核心的财政金融政策。

第一，实施以减税为核心的财政政策。特朗普财政政策的核心是“减税”，以刺激企业和居民扩大投资和消费，以带动经济和就业增长。减税计划包括降低个人所得税，将联邦个人收入所得税率由目前的七档简化为12%、25%和33%三档，其中将富人个人所得税税率从39．6%降到25%;企业税率由35%降到15%;企业海外利润按10%的税率一次性纳税。不仅如此，特朗普还宣誓将废除遗产税，认为遗产税是不公平的重复征税。特朗普表示其税收计划“更低、更简单、更公平，更有利于增长”。

第二，改革金融监管政策。特朗普将“大市场、小政府”作为经济治理的首要理念，承诺废除旧规，实施自由和放松管制的政策。特朗普将废除《多德—弗兰克法案》作为改革金融监管政策的主要内容，认为该法案生效以来取得成果甚少，尚未解决银行“大而不倒”老问题，而且金融危机已经过去，这一过时的法案不仅严重阻碍美国民众从银行贷款，抑制了市场活力，还导致美国经济难以加速增长，其团队将提出新的经济和就业增长方案取而代之。2017年2月3日，特朗普签署两项行政令，分别要求放宽金融监管和废除一项“信托规则”，这意味着审查并废除《多德—弗兰克法案》将提上日程。

第三，倾向弱势美元政策。在全球经济复苏缓慢、美国经济相对好转的形势下，目前强势美元的结果更多的是市场避险情绪的反应，是市场力量推动了美元升值。但从长期看，为配合特朗普的产业政策，特朗普政府可能更倾向于一个弱势美元的货币环境。竞选阶段，特朗普的货币政策态度出现过反复，曾发表过支持低利率的言论，但也表示过低利率环境会损害储户利益，他还认为强势美元会损害国内贸易、提高债务成本。

弱势美元政策能够提高美国企业在本土的盈利能力，增加税收，同时能够为美国的财政赤字提供支持，减轻债务负担。从特朗普经济政策主张来看，低利率环境利于减税、加强基础设施建设等计划的实施，然而这一财政刺激计划会加速国内通胀，这也会刺激美联储进一步加息，进而推高美元走势。

不过，特朗普仍可通过加强对美联储的影响力，促使其采取配合其政策的货币政策，目前美联储联邦公开市场委员会(FOMC)空缺两名理事会成员，而美联储主席耶伦和副主席费希尔的任期也将在2018年年初结束。可以预见，特朗普将通过任命理事会成员对美联储施加影响，进而塑造其货币政策。而且，特朗普可能通过货币外交达成第二个《广场协议》，逼迫包括中国在内的主要货币大国实现本币对美元的升值。

(三)以保护国内市场、扩大对外出口为核心的贸易政策。特朗普对国际贸易持强硬态度，其目的是促使本国制造业能够在国际竞争中占据有利地位。特朗普的外贸政策主张包括:

其一，退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)，重谈或退出北美自由贸易协定(NAFTA)，以双边自贸谈判取代多边及区域自贸谈判;

其二，对损害美国制造业的外国竞争者采取更严厉的外贸政策;

其三，要将中国列为“汇率操纵国”，并对中国发起更多贸易诉讼。特朗普甚至提出退出WTO、对中国和墨西哥产品分别征收45%和35%关税的贸易保护政策，这些极端政策落地的可能性微乎其微，但是特朗普时代美国采取更多贸易保护措施成为大概率事件。

为了更有效实施贸易政策方案，特朗普还专门成立白宫国家贸易委员会(White House National Trade Council)作为新的贸易机构，并提名经济学家彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)担任委员会主席。该机构旨在为总统在贸易谈判中提供创新策略，协同其他机构评估美国制造业生产能力和国防工业基础帮助美国失业者重获合适的就业机会。同时，在国防、基础设施建设等诸多领域的政府采购和项目中，该委员会将负责实施“购买美国货、雇用美国人”计划，履行总统竞选承诺。特朗普成立白宫国家贸易委员会是试图贯彻其核心经济策略的重要举动，即振兴美国制造业、在国内工业中创造更多就业机会，他任命纳瓦罗为国家贸易委员会主席也预示着未来美国贸易政策内顾性的可能性进一步增大。

(四)以迎合中下层白人为核心的移民政策。

出于保护美国就业岗位及维护国内安全的考虑，特朗普坚决反对非法移民进入美国，其胜选后公布的政策大纲移民政策部分包含了十项具体措施，包括修建高墙、驱逐外国罪犯、废除奥巴马移民行政令等。在“百日新政”视频讲话中特朗普也明确表示上任后会让美国劳工部调查滥发签证的问题，将就业机会重新还给美国工人。

早在竞选时，特朗普就对H——1B签证政策非常不满，外籍技术人才和毕业生可以通过H——1B签证最终获得美国永久居留身份，特朗普认为这项政策对美国工人“非常不公”。倘若废除H——1B签证政策，则会对硅谷企业吸引科技人才产生不利影响。上任后，特朗普履行竞选承诺，分别签署了“修墙”和移民行政令，着手修建美墨边境隔离墙，并禁止来自叙利亚、伊拉克、伊朗、苏丹、索马里、也门和利比亚等七国公民入境美国，引发巨大争议，政策落地将面临重大阻碍。

总体来说，特朗普已经形成了一套相对完整的经济政策构想，即对内实施新自由主义，强调减少国家管制，激发市场活力，削弱福利国家;对外实行保护主义和本土主义，强调美国本土的经济利益而不是海外经济利益。这种混合的政策主张非常类似于美国19世纪后半期经济崛起时的经济政策，本文姑且称之为“特朗普经济学”(Trumponomics)(见表1)。

“特朗普经济学”是特朗普为在全球化浪潮中受挫的蓝领阶层兑现承诺的重要举措，在一定程度上为其政策的实施增加了民意基础。另外，共和党同时控制参、众两院，又为特朗普推动其政策提供了国内制度基础。然而，这些政策在多大程度上落地还存在很大的未知性，这也增加了未来美国经济政策方向的不确定性。

更加值得注意的是，由于这些经济政策有的违背基本经济规律，有的是在逆时代潮流而动，有的是以伤害他国利益为代价，因此这些政策将不可避免地遭遇各种挑战。如果特朗普真能借助这些政策工具提振美国经济、增加就业机会，那么特朗普将有可能成为美国战后历史上在关键时刻扭转乾坤的“伟大总统”，如果他不能有效面对这些挑战，其经济政策归于失败，特朗普则可能成为最为臭名昭著的总统，更受从一开始就不信任他的精英界人士的嘲弄，特朗普的历史命运将没有中间选项。

相对而言，美国对华投资则将受到限制，一是特朗普政府可能会出台更多政策限制美国对外直接投资，二是中国营商环境对美国企业的吸引力逐渐降低，美企可能会将生产基地转移到成本更低的其他发展中国家。如果中美之间的生产性资本流动的逆差趋势持续扩大，将进一步带动中国资本外流，影响人民币国际化，甚至给中国金融安全带来隐患。

第三，特朗普复兴制造业将加剧中美产业竞争。过去30年，中美经济关系的空前发展是建立在中美产业高度互补的基础之上。但近几年中国的产业结构和出口结构正在发生重大变化，一方面劳动密集型产业已经在全球失去竞争优势，另一方面中国的产业升级取得了一些成效，中国正在全球价值链上向高附加值的方向攀登。而美国的制造业复兴和回流，则意味着美国将加大对高端制造业的争夺，中美之间的经济关系正在从之前的产业互补性关系转变为竞争性关系。特别是在中国制造业成本相对于美国优势日渐丧失的背景下美国针对中小企业的减税计划，将对中国制造业构成强大压力。

(四)中美双边投资协定(BIT)谈判前景存在不确定性。

中美BIT是两国目前进行的最重要的双边经贸协定谈判，旨在解决双边投资中存在的问题、促进双边投资的深入发展。中美BIT谈判从2008年开始，截至目前已经进行了31轮谈判，负面清单完成了三次出价。然而，中美BIT谈判仍存在较多阻碍。

一是中美双方就BIT谈判内容存在分歧，负面清单谈判尤其艰难。中方关切美国将国家安全、重要技术等列入负面清单，美国希望中国扩大金融、通信等市场的开放程度，推动负面清单谈判完成仍需中美双方做出妥协和让步。

二是特朗普当选总统为中美BIT谈判增加不确定性。中美BIT对美国投资、贸易和就业意义重大，特朗普政府继续进行BIT谈判的可能性较大。特朗普多次发表攻击TPP和NAFTA的言论，但从未就中美BIT公开置评，特朗普继续推动中美BIT谈判的可能性较大，因为这不会被认为是违背竞选承诺。但是鉴于特朗普将中国作为最主要的贸易“对手”，美国有可能在谈判中提高要价，特别是针对中国国有企业赴美投资设置更多壁垒，从而增加谈判难度。

(五)中美战略与经济对话机制将面临重大不确定性。

中美战略与经济对话的前身为小布什政府时期由时任中国副总理吴仪和美国时任财政部长保尔森发起的一年两次的中美战略经济对话，后在奥巴马政府时期改为一年一度的战略与经济对话。这表明，无论是共和党政府还是民主党政府都对维持中美两国政府职能部门的沟通渠道有强烈的共识，而且这一大型对话机制确实发挥了增进相互了解和加强政策互信的重要作用。

但是，特朗普的幕僚团队已经对外释放了信息，认为中美战略与经济对话机制完全是浪费时间，形式大于内容，美国新政府更希望就具体政策议题进行专题研讨，而非举行大型政府间对话。这意味着中美战略与经济对话机制前景不明，运行了八年之久后面临停止的危险。

(六)中美经贸关系可能重新被高度政治化，经贸关系不再是两国政治关系的“压舱石”，反而成为一种“政治武器”或“政治砝码”，这将加剧中美经贸关系的不确定性。

近年来，中美战略竞争趋势进一步明显，中美在台湾问题、南海问题、东亚安全秩序以及全球治理等重大问题上都有短期内难以弥合的分歧。特别是随着具有“独”倾向的蔡英文担任台地方领导人，曾一度缓和的台湾问题可能重新成为中美政治关系议事日程的头号问题。在过去十多年里，中美政治关系和中美经贸关系一直保持两条腿走路的基本格局，政治与经贸总体上互不干扰。但在特朗普任内，美国将会重新将经贸关系和政治关系捆绑，这导致的结果是，美国会以“政治牌”要求中国给予经济利益，而作为回应，中国则不得不以“经济牌”要求美国进行政治让步。

总之，从目前的形势来看，中美经贸关系有可能在2017年遭遇20世纪80年代末和90年代初以来的最为艰难的一个时期。