文/中央民族大学法学院教授、中国科技金融法律研究会副会长邓建鹏

来源：清华金融评论

随着互联网金融近年快速发展，与各类互联网金融机构发生往来业务的人数与日俱增，相关人群被大众或媒体俗称为互联网金融消费者。作为新型业态的消费者，他们面临着重重困境，其权益保障需要新的思路。

互联网金融消费者的困境

首先，与传统金融业不同，互联网金融借助网络拓展产品和服务提供，其业务通常跨地域性。这使得互联网金融企业的物理驻所与消费者所在地相隔悬远。当互联网金融消费者权益受到侵害时，由于空间距离带来维权成本大增，从而使得互联网金融消费者维权容易陷入困境。

其二，互联网金融平台发布的融资项目往往出现信息严重不对称现象。在互联网金融企业未得到有效监管的时期，这种现象尤其严重。信息不对称直接导致的后果，便是部分互联网金融消费者受到欺骗，损失惨重，尤其以近三四年来一些打着P2P网贷公司名义发布的虚假标的为甚，近一两年一些打着虚拟货币或区块链名义行传销或诈骗之实的机构亦开始局部盛行。互联网金融具有普惠精神，其产品和服务的对象中，普通人群通常占最大比重。这使得大量普通消费者缺乏识别真相的专业能力，容易受骗上当。

其三，在互联网金融领域，特别是在P2P网络借贷行业，为降低风险，一些知名网贷公司通常鼓励投资客户采用小额分散的方式投资。在股权众筹领域，受美国诸如JOBS法案以及国内众筹流行理论影响，股权众筹平台也鼓励消费者小额投资，或者对限制个众筹项目的融资额度。但是，一旦特定某笔小额投资遭遇逾期、坏账或者欺诈，对于投资客户而言，维权后的收获往往得不偿失，因此缺乏维权的积极性，反过来使另一方轻易不当获利。

其四，互联网金融机构不当收集消费者的各种个人信息，消费者除非拒绝获取产品与服务，否则没有就企业单方面设定的合同条款（格式合同）与互联网金融机构议价的能力。同时由于保管不当，以及当前缺乏相应的外部监管，互联网金融企业泄露消费者信息的事件时有发生，并且极少因此受到监管机构的追惩或者向消费者损害赔偿。消费者的信息外泄已然成为常态，互联网金融消费者个人信息相关权益受到侵害，在实践中却几乎没有任补救措施。

其五，互联网金融所有交易行为几乎均通过电子数据得以记录。但是，电子数据存在容易删改和灭失的特征。受限于用户习惯和电子数据认证的成本，通常互联网金融消费者极少在事前有意识地保存电子证据，更谈不上寻求第三方电子数据保存和认证服务。互联网金融企业将消费者的电子数据主动交付第三方保存和认证服务的亦为数不多。这意味着，一旦互联网金融企业和消费者涉诉，消费者往往存在举证困难的可能，就算完成举证义务，也可能存在电子数据证据在未经有公信力的机构出具证明，其证明力可能受对方或者法官质疑。

其六，由于金融产品收益的当期性和风险的滞后性，因此互联网金融企业在事前、事中得到有效监管，比事后的惩处对消费者权益保护而言更具价值。互联网金融产品事后暴发的风险往往非常巨大，甚至难以预测，或引发系统性风险。从近两三年的经验来看，一旦某个互联网金融企业暴发风险，大部分投资者血本无归。

相比之下，互联网金融消费者比一般消费者（为生活需要购买商品或服务）更需要法律的保障，更需要有权机构通过事前常规监管的方式，捍卫他们的权益。这种状况是由互联网金融机构提供的产品或服务的特殊性，以及互联网金融消费者的弱势地位决定的。互联网金融业态涉及面极广，并且在不断快速发展变化之中。

因此，没有统一的监管机构对所有相关企业进行日常的业务检查，以便为消费者权益提供事前或事中保护。根据2015年人民银行等十部门发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》》（银发〔2015〕221号），当前监管机构仍然更趋于分业监管的思路，据互联网金融企业不同业态分别进行监督。一方面这种分业监管模式或挂一漏万，对新型业态未能顾及（比如网络虚拟货币交易机构），另一方面不容易应付互联网金融的混业趋势，比如互联网金融消费者在一家互联网金融平台上可能同时消费不同的产品，分业监管模式对此或难以应对。

最后，由于业态快速发展与复杂化，互联网金融消费者往往不是以往那种简单的投资∕理财客户（资金出让的一方）或者融资方（获取资金的一方），而是存在更多复杂的表现形式。比如京东金融这样的互联网金融综合理财平台，互联网金融消费者即可能购买某一理财产品，也可能同时购买保险，甚至同时是其众筹产品的消费者。众筹平台的消费者可能涉及商品回报形式的众筹，也可能同时涉及股权∕收益权回报形式的众筹。众筹领域除上述两种简单划分外，有的众筹项目甚至吸引消费者深入参与到众筹过程，这包括参与众筹项目的设计、研发、创意、宣传或销售等某一或所有环节。消费者由曾经单一的投资人∕购买人身份变身为集投资人、股东、客户、员工等于一体。

随着互联网金融的飞速发展，现在以至将来会有越来越多的互联网金融产品由消费者深度参与其中的研发或者其它过程，由私人定制的互联网金融产品正越来越多。这些形式均与以往传统金融机构单方面推出的产品或服务大不一样。当互联网金融消费者以不同身份形式深度参与到产品或项目中去时，其角色以及法律上的权利关系却在随之不断飘移。以致我们或许会惊呼：还存在纯粹的互联网金融消费者吗？当所谓的“互联网金融消费者”不再单一时，相应的法律关系将愈显复杂。

互联网金融消费者是

一个缺乏法律界定的概念

严格来说，互联网金融消费者是个飘忽不定的概念，其内涵并无法律的严格界定。在现行法律或者政府文件中，对此均未作相应规定。涉及消费者相关的法律内涵与互联网金融消费者存在较大的差异。依据《中华人民共和国消费者保护法》第二条：“消费者为生活消费需要购买、使商品或接受服务，其权益受本法保护。”该法所谓的消费者，核心是以“生活消费”为目的而购买、使商品或接受服务。

然而，互联网金融相关的“消费者”群体中，作为出资方，他们购买各类理财产品，或在网贷平上出借资金，或炒作网络虚拟货币等待收益值带来的收益，以及投资一些股权众筹项目取得收益，或者作为融资方，借入资金用于扩大再生产或资金周转等，这些行为大多具有营利性质，与“生活消费”需要而购买商品或接受服务存在差距。

如学者所述，《中华人民共和国消费者权益保护法》在制定时，主要针对一般商品经济下的消费者保护，如果适用于保护金融消费者，则在具体制度设计和实施效果上显得力不从心。面对风险更大、交易更复杂、交易地位更加不对等的金融交易，金融消费者应当受到强于一般消费者的保护机制。《中华人民共和国消费者保护法》对消费者的界定过于狭隘，因此，互联网金融消费者是否属于《中华人民共和国消费者保护法》的保护范畴，发生纠纷或者诉讼时是否可以诉诸于该法律？此值得质疑。

有学者进一步认为，根据新《中华人民共和国消费者权益保护法》第2 条的规定，该法保护的对象是为生活消费需要而购买商品或接受服务的消费者，但互联网金融消费者与一般消费者不同，其购买互联网金融产品并非只是为了生活消费，同时也是一种投资获利行为，因而是否属于《中华人民共和国消费者权益保护法》保护的对象存有一定的争议。

不仅如此，《中华人民共和国消费者权益保护法》的一些条款也存在一些令人困惑之处。如学者指出，《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条将“消费者”界定为“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护”的人，其第二十八条规定：“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址……等信息。”

需要注意的是，第二条提出的“生活消费”区别于“投资消费”，但是第二十八条又规定了对购买金融服务和产品的消费者的保护，这造成了对金融消费者界定不明。……对于新《中华人民共和国消费者权益保护法》存在的不足，首先需要明确“金融消费者”是否纳人其保护范围。建议完善对金融消费者的特殊保护，在保护范围方面扩大对金融消费者的保护内容。

此外，之前中国颁布的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等法律均规范传统金融，这些金融相关法规具有明显的后政监管性质，并非专门的“金融消费者保护法”。法条中的“存款人”“投资者”、“投保人”、“被保险人”、“受益人”等不同概念与金融消费者或者互联网金融消费者存在区别。

在2006年，中国银监会颁布的《商业银行金融创新指引》首次使用“金融消费者”概念，该指引规定了“客户利益保护规则”，指出商业银行的金融创新应“充分维护金融消费者和投资者利益。”

2013年公布的《中国人民银行金融消费者权益保护工作管理办法（试行）》规定，金融消费者指“在中华人民共和国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人。”至2015年11月，国务院办公厅发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》是近年中国政府部门涉及金融消费者颁布的重要文件。不过，这一指导意见虽然提出要加强金融消费者保护，但主要是原则性的条文，表达了监管部门的姿态，并非监管规则，没有可操作性，亦未对什么是金融消费者作明确界定。

有学者提出，为保护互联网金融消费者的权益，根据以往的立法经验，需要制定《金融消费者权益保护法》，明确金融消费者的权利与义务，对侵害金融消费者权益的违法行为根据情节进行合适的处罚。但是，互联网金融消费者与金融消费者是两个有一定关联又存在差异的概念，就算制定《金融消费者权益保护法》，亦未必有助于互联网金融消费者的权益保护。通常，金融消费者是与金融机构有业务往来的对象。互联网金融是传统金融和互联网企业的深度融合。互联网金融消费者一定程度是金融消费者范围的扩大。

在上述国务院办公厅关于保护金融消费者的文件中，将金融消费者权益概括为财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利，这些权利集一定程度上可以适用于互联网金融消费者。

但是在互联网金融领域，很多企业并非是法规界定的金融机构，比如一些为金融业务提供大数据分析服务的公司，电子数据证据保存的公司，反欺诈公司等等，虽然难免牵涉互联网金融业务，但本身一般不直接经营金融业务。有的互联网金融机构虽受到特定金融监管部门的监管，比如，根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，P2P网贷平台被定性为信息中介机构，此种机构虽然涉及民间借贷撮合业务，但不属于《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》对金融消费者的界定范围之内。

因此，网贷业务相关资金出借人和借款人虽然可以纳入互联网金融消费者这一泛称，但并不属于金融消费者范畴。此正如学者所述，金融是互联网金融的上位概念，因此，互联网金融消费者应当放到金融消费者概念下去讨论，绝不能将二者割裂开来。但互联网金融本身的特性决定了其消费者保护又必然区别于传统金融消费者保护。在未来的立法或法律修订中，立法者必须注意到二者的差异。

综上所述，互联网金融消费者当前并非严格的法律术语，其权益保护缺乏专门的法律依据，亦不存在专门的保障机构或组织。诸如2016年8月中国银监会颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》中亦只有出借人、借款人、网络借贷信息中介机构及相关当事人等概念，并无互联网金融消费者的称呼。

互联网金融业务由于其专业性、复杂性和快速成长等特点，由单一的工商门部、电信管理部门或者消费者协会对相应企业执行事前或者事中业务监督与检查，以保护互联网金融消费者的权益困难重重。且这种监督与检查要么缺乏法律授权（比如工商部门），要么力不从心（比如“一行三会”或消费者协会）。

因此，在实践中，往往是公安机关在风险事件暴发后，以刑事追惩被告的方式维护互联网金融消费者的权益。如学者指出，互联网金融平台本身以及行业内部并未建立有效的纠纷解决机制，外部又缺乏基本的监管制度加以约束，在互联网金融交易出现问题时，只能通过传统的刑事和民商事法律加以调整，既不便捷，成本也高，无法满足现实需求，这已成为当下互联网金融领域内最为严重的问题之一。

其中的典型代表，莫过于2015年12月公安部门对e租宝所属企业立案查封。但是，一旦互联网金融领域发生侵犯消费者权益的事件，往往难以有效挽回已有损失。比如，据有关机构估计，e租宝事件的受害者致多能挽回约20％的损失。

互联网金融消费者权益保障的思考

受中国现有法律制度、监管和实践影响，互联网金融消费者存在上述特殊性和困境，使得其权益保障非常脆弱。为此，笔者提出如下思考：

其一，随着互联网金融业态的高速发展，以及监管规则陆续出台，越来越多的企业被强制要求信息披露。与此同时，普通的互联网金融消费者对互联网金融各类信息的收集、分析和理解将可能越来越费劲。在强监管的要求下，互联网金融领域存在“信息大爆炸”的趋势。围绕某个互联网金融产品或者机构的毁誉参半的各类信息，将可能让普通互联网金融消费者无所适从。

如前所述，诸如P2P网贷、股权众筹等行业提倡小额分散，使得这些领域有大量的普通互联网金融消费者。与互联网金融机构相比，这些群体因其非专业性而易处于弱势地位。非专业群体要判别各类互联网金融项目信息真假的能力极其有限。这时候，监管机构的行为监管恐怕不足以为互联网金融消费者提供充分的有效指引。

为此，应鼓励评级机构以及第三方研究机构对各类互联网金融机构或相应产品提供分析、排名或评级，这种市场行为具有辅助监管性质，有助于促进甚至督促互联网金融企业正面发展，协助非专业互联网金融消费者的信息判别能力。

这一点也正好与《消费者保护法》第六条“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督”的基本精神一致。因此，民间专业机构对网贷平台、众筹平台或者互联网综合理财平台的风险评级与实力排名等等，有其长期存在的价值和依据。

其二，由于目前不存在一个明确的、综合性的互联网金融消费者权益保护机构，并且由于业态的特殊性，这种状态将会持续很长的时间。比如在网贷领域，银监会确定了由各地银监局与各省金融办双方监管模式，但对互联网金融消费者权益受到侵犯时，上述双重监管机构是否有效？其能否及时处理消费者的投资？这些均有待未来在实践中评估，当前尚不好下论断。

此外，当前诸如网络虚拟货币交易、股权众筹等多个互联网金融业态尚处于监管的真空状态。对此，笔者认为应该及时充分发挥中国互联网金融协会或类似组织的作用。作为半官方的协会，中国互联网金融协会是一个综合性的行业自律组织。协会之下可以根据业态需要设立各种专业委员会，并受理并处理互联网金融消费者的投诉。为了捍卫消费者权益，在具体监管规则尚未出台之时，诸如中国互联网金融协会、互联网金融千人会等行业自律组织可以针对特定互联网金融业态制定账户安全指引、信息披露指引、电子数据认证与存管指引、互联网金融消费者知情权指引等等。

其三，互联网金融产品与服务的风险高低不一，因此，理论上这些产品与服务应该提供给适当的消费者。为此，监管机构一方面要强制互联网金融企业测试和评估消费者的风险偏好、抗风险能力，另一方面应要求互联网金融机构在其官网显著位置提示产品风险。在监管机构或行业自律组织对企业监管或自律检查时，要求企业建立互联网金融消费者的适当性标准。

最后，在出现互联网金融消费者与企业之间的纠纷时，应该充分发挥网络仲裁跨越空间、高效率、低成本的优势。当前，我国已经在广州、青岛等地建立了网络仲裁机构或网络仲裁院。诸如此类机构应当及时引入互联网金融领域，可建议消费者与互联网金融企业预先在合同中约定由网络仲裁院作为纠纷解决机构之一，处理各类权益纠纷。