近期笔者对2003年以来农村信用社改革试点情况进行了专题调研。总体印象是，尽管农村信用社担负着农民增收、农业发展和农村稳定的重大责任，但由于涉农金融具有收益低、成本高和风险大的特点，加上产权制度模糊，管理体制不顺，当前迫切需要进一步深化改革。通过对广西的样本分析，笔者建议试验省级统一法人的农村商业银行，在产权制度和管理体制两个关键环节上取得实质进展，有效化解和防范农村金融的系统性风险，实现可持续的政策性支农目标。

　　深化改革是大势所趋

　　新一轮改革试点取得了阶段性成果。 2003年6月27日，国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》下发，决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8省（市）率先进行农村信用社改革试点。2004年8月17日，国务院办公厅又下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，包括广西在内的21个省(区、市)被增补到改革试点行列中。2007年8月10日，海南省农村信用社联合社在海口市挂牌，标志着农村信用社第一阶段的改革试点任务基本完成。除西藏外，全国30个省（区、市）、3万多家农村信用社都进行了程度不同的实践和探索。

　　截至2010年底，新一轮改革试点的阶段性成果包括：一是管理权限由中央下放到省级政府。北京、上海、天津、重庆和宁夏组建了农村商业银行，其余的25个省（区）则成立了省级农村信用社联合社（以下简称省级联社），农村信用社在地方上有了相对独立的管理机构。二是明确以股份制为主导方向。全国共组建了84家农村商业银行、216家农村合作银行和1976家县（市）农村信用社。此外，还有678家省级联社、地市联社和乡镇信用社。三是化解了部分历史包袱。中央和地方政府采取保值贴补息、税收优惠、央行专项票据和专项贷款等扶持措施，帮助1713个县级农村信用社全额消化了历年亏损挂账。四是初步改善了经营管理状况。农村信用社实现账面利润949亿元，计提资产减值损失前的资本利润率达到32.4%，高于银行业平均水平10个百分点以上。

　　新一轮改革试点把管理权交给省级政府，事实上并未理顺省、县两级法人管理体制。省级联社作为一种过渡性制度安排，在建章立制、不良清收和支农服务等方面发挥了一定的作用，但由于产权制度和管理体制不到位，造成信息不对称环节增多，省级联社被迫在保稳定的压力下过度依赖行政手段干预下级行（社）的经营管理活动。突出表现在：通过行政命令方式任命下级行（社）管理人员，管班子上越位；以最高经营管理机关的形式下达刚性指标，管规划上错位；对下级行（社）市场营销体系建设等方面支持不足，管服务上缺位。省级联社所面对的这些制度困惑，与建立产权清晰、管理规范的现代金融企业制度背道而驰。

　　需要指出的是，一个具有完整架构的农村金融系统，必须构建以资本为纽带、以股权为联结、以规则为约束的产权制度，具备一套自上而下的规范化管理体制。但从实际运行情况看，由于省级联社对县级社的治理关系没有理顺，个别下级行（社）的经营困难甚至扩大至全省，无形中放大了农村信用社的整体风险。从严格意义上说，过去九年农村信用社经营状况的好转，主要得益于改革试点政策的外力作用，而不是靠完善产权制度和管理体制等内生动力所取得的成果。

　　进一步深化改革是大势所趋。笔者以为，省级联社改革需要按照市场化规则，走出一条由小到大、由分到合的制度变迁之路。从这个突出问题着手，应该更容易取得效果，也会获得省级联社的广泛支持，避免农村信用社的系统性金融风险。早在2008年，银监会就已经意识到，集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身的省级联社，出现了各种越位、错位和缺位现象。但是，省级联社的改革方向究竟在哪里，与下级行（社）保持一种怎样的关系，来自各方面的意见和思路并不统一。

　　从趋势上判断，进一步深化改革就是要以产权制度和管理体制为抓手，从顶层制度设计上构建一个完整的农村金融系统，在这个方向性问题上必须选准切入点。否则，树根不动树梢白摇。省级联社在市场化改革路径下走得越早越远，越能获得更大的发展空间。既然中央已赋予省级政府对农村信用社的管理权，就应该支持各地提出符合自身实际的改革模式，自主自愿地大胆尝试。监管部门应当适度放宽准入条件，鼓励各地的探索。只要有利于为农民、农业和农村提供金融服务，有利于化解和防范农村系统性金融风险，有利于提高整体运行效率和经营管理能力，各种改革模式都应当允许试验。

　　作者系北京大学中国地方政府研究院院长