朱振鑫 21世纪经济报道

2015年是推广年，2016年是签约年，2017年是落地规范年。经过三年多的发展，中国式PPP再一次见证了中国速度，最新季报数据显示，PPP入库项目13554个、投资额16.3万亿元，落地项目2021个、投资额3.3万亿元，落地率34.2%，且PPP落地项目投资额占固定资产投资比重上升，表明中国已成长为全球最大的PPP市场，PPP落地速度加快，对经济的拉动效果逐步显现，PPP改革取得的成绩值得肯定。

但是不可否认的是，中国式PPP仍处于发展初期，在严控地方债务风险、融资受限的形势下，部分政府和社会资本观念尚未完全转变，对PPP模式理解不够全面、不太正确：政府将PPP视为地方融资平台的替代，是一种单纯的融资工具；社会资本未摆正自身定位，如施工企业不具备运营资质、不愿承担运营风险，只是为了获得短期施工利润；金额机构参与PPP大多希望短期固定回报，不愿意以真股权形式参与，要求各种附加增信保障。从而导致“收益共享、风险共担”原则被违背，造成PPP项目的异化，PPP项目中出现了变相融资等不规范现象。

为及时纠偏，财政部接连出台50号文、87号文，列示各种地方政府违法违规举债融资行为，加强引导和监督，防控地方政府性债务风险。对此，地方政府和金融机构措手不及，甚至存在PPP股权投资基金和政府付费PPP项目均被限制的过度解读。尤其是在严肃问责的监管背景下，许多地方政府倍感焦虑和迷茫，政府基础设施建设资金从何而来？金融机构深感困惑和无所适从，据悉50号文、87号文发布后，许多银行暂缓放款，给基建项目融资带来了深远的影响。

就在这样的关键时刻，7月31日财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌主持召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会，听取部分地区对于当前PPP工作中存在问题及工作建议的汇报，部署进一步推进PPP规范发展工作，表明财政部下一步开展PPP规范管理的思路，标志着中国式PPP正式进入2.0时代，从快速发展的1.0时代到规范发展的2.0时代，中国式PPP将呈现以下八大方面的巨大转变。

未来方向：从发展到规范

从最近密集出台的PPP政策不难看出，规范是未来PPP发展的主旋律。一方面，经过三年多的快速发展，PPP模式中在逐渐成熟的过程中也暴露了一些变相融资等不合规问题，亟待纠偏扬正；另一方面，2017年是风险防范年，PPP模式涉及地方政府和金融机构，与地方债务风险和金融风险息息相关，必须规范运行。

关注焦点：从数量到质量

在政策利好的催化下，中国式PPP迎来了井喷式发展，2016年6月底总量首次突破十万亿，2017年6月底入库项目为16万亿，增速惊人。在地方融资受限的情况下，PPP模式被委以重任，成为地方稳增长的“万能药”。界限不清，适用范围不明，致使PPP项目质量参差不齐，鱼龙混杂，暗藏着众多风险。同时，部分政府PPP已逼近或超过10%的红线，因此，未来会更加关注PPP质量，防止PPP泛化，禁止打着PPP的旗号“混淆视听”。

主导模式：从政府到市场

在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的时代背景下，国务院、相关部委和地方政府密集出台系列性PPP政策文件，大力推广PPP模式，纷纷推介PPP项目。可以说，中国式PPP是由政府主导，鼓励引导社会资本参与的。但是，这是与PPP改革“让市场在资源配置中起决定性作用”相背离，只有规范操作的PPP才能激发市场活力，进而健康成长。

功能定位：从融资到管理

PPP不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，带来的不只是社会资本，还包括出资方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”。但是过去地方政府在推广PPP模式中操之过急，将其异化成一种融资工具。未来必须摆正PPP的功能定位，PPP是一项长期性、系统性的改革，推广PPP模式是要推动公共服务领域供给侧改革，引入市场机制和资源，提升管理能力，促进公共服务体制增效，而不是单纯地解决融资问题。

考核重点：从建设到运营

不管是新建项目常见的BOT、BOO模式还是存量项目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了运营环节，这是PPP项目的核心，希望发挥社会资本优势，提高效率。但是在实际操作过程中，“重建设轻运营”的现象十分普遍，违背PPP模式初衷。对此，未来史部长提出对于不包含运营内容、社会资本不实际承担项目运营风险的项目，不得安排财政资金。另外对于政府付费项目，绩效付费逐步成为重要的抓手，地方财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，倒逼社会资本重视项目运营。

合作期限：从短期到长期

当对PPP项目真正践行全生命周期管理运营后，会对社会资本的资质提出了更高的要求，合作模式也会进行相应的调整。尤其是在绩效评价方式发生变化后，社会资本难以获得短期的可锁定收益，只能通过提供长期优质服务来保障自身收益。

融资方式：从单一到多元

在PPP模式发展初期，银行是主要的资金供给者，考虑到银行的流动性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，银行参与PPP模式较为审慎，PPP一度面临着融资困境。但近期，对PPP模式的融资支持政策不断加码，PPP基金、PPP项目专项债、PPP资产证券化、险资对接PPP等逐步推进，未来 PPP融资方式势必多元化，越发丰富。

风险分配：从分担到共担

风险共担是PPP模式的一大要义，但为了吸引社会资本和金融机构参与，一些地方政府通过政府回购、保底承诺、兜底等方式实施项目，承担大部分风险，致使风险分配不均，武汉地铁便是典型的一例，遭到财政部核查。在风险分配上，应该做好风险识别，让更有能力、更有优势的一方承担相应风险，每一种风险都由最善于应对该风险的合作方承担，进而实现整体风险最小化。