《条例》意味着中国外汇管理一项历史性转折，正式完成了由“流出管理”到“均衡管理”的转变，并赋予了这种转变以法律地位。

    《条例》在四大方面做出了突破性革新：废除了“外汇管理重流出、轻流入”的导向，而转为均衡管理，强制结售汇制度从法律层面被抛弃；强化了对金融机构的外汇业务管理，鲜明提出了外汇综合头寸管理和外债规模管理概念，并在法律层面首次明晰了金融机构外汇业务的责任义务；强调了对于外汇跨境流动资金的管理，新添了国际收支应急保障机制；强化了外汇监管，不仅赋予了外汇局明确的外汇管理职责、拓宽了监管手段，而且加重了对于企业和金融机构外汇违规的处罚力度。

    均衡管理

    均衡管理思路的贯彻，是本次《条例》的一大亮点。这一调整，充分反映了当前国际、国内的经济和外汇形势的新变化，突出了外汇管理“因时而变”的特点。

    外汇管理局相关人士指出，1996年颁布的外汇管理条例针对的是当时外汇短缺、资金外流现状，所以很多条款体现了“管制外汇流出”的思路，并贯彻了“强制结售汇”的思想。

    但是，时移世易，经过12年的发展，外汇短缺早已不复存在，反而人民币在单边升值强烈预期下，央行货币政策空间不断变窄。一个显而易见的事实是，1996年的外汇管理条例已经远远落后于现实需求，并成为外汇管理的障碍。

    事实上，为了顺应外汇形势的变化，央行和国家外汇局等在近年来不断以部门规章形式发布的文件中，都屡屡尝试突破1996年条例规定。

    2007年8月13日，国家外汇局宣布，境内机构即日起可自行保留经常项目下的外汇收入。这意味着，企业第一次拥有了外汇持有的自主权，亦标志着在中国实行了13年的强制结售汇制度正式退出了历史舞台。

    本次，这一政策以法律形式得到保护。

    《条例》彻底废除了1996年条款中的“强制结汇类”条款。取而代之的是，企业的经常项目和资本项目外汇收入可以“保留或者卖出给经营结汇、售汇业务的金融机构”。

    而颇具建设性的是，在旧条例忽视对企业外汇收支真实性、一致性审核的背景下，新《条例》侧重补充了相关内容。

    外汇局人士指出，由于之前缺少对企业收结汇真实性的审核手段，从而使不少异常跨境资金通过虚假贸易或者虚报价格的形式大量涌入。

    本次《条例》对这一点予以了考虑。要求办理外汇业务的金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查，即对货物流和资金流的真实一致性进行审核，并赋予外汇管理机构对此进行监督检查的权力。从而加大了违规外汇资金的进入难度。

    实行外汇综合头寸管理

    兴业银行首席宏观分析师鲁政委认为，这次《条例》的最重要变化，是实现了从积累外汇的单边管理向促进国际收支平衡的均衡管理的迈进。而这一思想的贯彻，除了以法律赋予企业外汇存留的选择权外，还提出了实行银行“外汇综合头寸管理”和“外债规模管理”的新理念。成为继实行商业银行“结售汇综合头寸”管理之后的又一飞跃。

    2006年7月1日国家外汇局宣布，对外汇指定银行的结售汇综合头寸按照权责发生制原则进行管理，取代之前的收付实现制。在实行这一制度后，银行外汇头寸管理鲜有改动。但由于人民币升值预期有增无减，不少金融机构辗转将外汇资本金结汇成人民币，而外汇贷款却激增，从而造成了资产负债的货币错配局面，央行则几乎全部承揽了汇率风险。

    改变原有的商业银行的外汇头寸管理提上日程。此后，一系列调整措施开始出台。

    2007年，央行上调银行外汇存款准备金比例，宣布对主要银行柜台远期结售汇以贴现方式计入头寸。彼时起，央行开始酝酿对外汇实施综合头寸管理。

    而尚待求解的是，虽然这次明确提出了“外汇综合头寸管理”，但与现行的“结售汇综合头寸管理”有何不同，尚无答案。而《条例》也为此留出了足够的改革空间，提出“具体办法由国务院外汇管理部门制定”。

    新添应急机制

    在强调外汇均衡管理和加强商业银行外汇管理的同时，国家亦开始从更高的层次布局促进“国际收支平衡、防范金融风险”应急机制的建设。

    本次《条例》新增添的一个鲜明条款是，国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。

    建设银行研究部赵庆明认为，这以法律形式赋予了国家外汇局在危机时刻“干预外汇市场，保障金融安全的职能”。

    对于外汇市场的管理职能，在第三十二条中明确：国务院外汇管理部门可以根据外汇市场的变化和货币政策的要求，依法对外汇市场进行调节。

    赵庆明认为，增添应急机制的条款，意义非常。它充分体现了国家对外汇市场管理的前瞻性。与1996年旧条例制定时截然不同。他指出，当时由于国际收支规模非常小，并且资本项目没有开放，经常项目也受到很多管束，不少人基本没有“中国也会发生金融危机”的概念。

    但是，随着亚洲金融危机的爆发，金融危机的观念开始深入人心。随着2003年“热钱”流入的加速，以及我国短期外债的激增，“维护金融稳定”成为首要课题。

    本次《条例》充分体现了这一考虑。《条例》第十款，特意添加了如下文字：国务院外汇管理部门依法持有、管理、经营国家外汇储备，遵循安全、流动、增值的原则。鲁政委认为，这一条款清晰界定了外汇局在外汇储备“持有、管理、经营”方面的权限，以区别于财政部代表国家对外汇所拥有的“所有”权限，而且也隐含地界定了中投公司所持外汇的“非储备”特性，有利于从法律角度澄清此前的一些市场误解。

    加重监管与处罚

    如何完成对于异常跨境资金的监测，成为一道最现实的命题，也成为目前监管的最大挑战。

    一个无法忽略的问题是，对于高风险的“异常跨境资金”的规模，尽管未有广受认可的测算，但数千亿美元的规模成为基本共识。加强这部分高风险资金的监管，一直是近年来“最令监管头疼的问题”。

    外汇局相关人士指出，以前的条例中没有专门提出系统的监管框架，而监管职责与手段往往散见于多份部门规章之中。并且，这些监管范畴多针对“交易和汇兑环节”，而对于结汇后的资金流向，则监管起来颇有障碍，“必须与其他部门联合起来，才可以执行监管和检查”。

    这一监管权限的限制，导致外汇监管更多集中于“外汇部分”，而变成人民币后对于流向跟踪多有不便。

    这次的《条例》最大程度地化解了上述难题。

    《条例》中新添加了一个完整的章节——“监督管理”，分六大条款对外汇局的监督检查职能进行了详细叙述，并添加了可以“查询被调查外汇违法事件的当事人和直接有关的单位、个人的账户”、查阅和复制外汇违法事件的单位、个人的会计资料和文件，并予以封存的权力。这些意味着外汇局对外汇的监管监察从汇兑环节延伸到了人民币账户领域。

    为保证监管质量，《条例》对违规违法行为加强了处罚力度。

    新增加或加重处罚的条款包括，对于违规将外汇汇入境内的，处以违法金额30%以下的罚款，情节严重的，处以30%以上等值以下的罚款；对于擅自改变外汇或者结汇资金用途的，处违法资金30%以下罚款，情节严重的，处以30%以上等值以下的罚款等。