问责央企责任人 尚需进一步细化

　　经过深入调研，国务院国资委最近正式颁布了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（下统称《办法》），这也是国资委针对中央企业海外资产如何管理和监督出台的首份系统性政策文件。

　　总体上看，《办法》从管理到监督，再到问责，都进行了翔实说明。如果央企都按照这个《办法》从事海外投资活动，央企的海外活动或许会谨慎很多，国有资产在海外的损失也势必减少很多。但仔细推敲，《办法》基本上是原则性的概念，缺乏可操作性和可执行性。

　　该《办法》第六章“法律责任”罗列了11条，如违反了其中任意一条，央企就应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究有关责任人的责任。但是其中的“对境外企业管理失控，造成国有资产损失”，并没有明确国有资产损失金额。同时《办法》中所说的追究相关责任人责任，追究到何种程度也并未明确。

　　过去几年时间里，央企在海外的投资规模越来越大，伴生的问题也越来越多，有的亏损巨大，企业负责人被追责。

　　中航油的陈久霖和中信泰富的荣智健是被问责的两个代表性人物。2007年2月，因为投机原油期货交易致中航油亏损5.5亿美元，原中国航空油料集团公司总经理荚长斌被责令辞职，原中航油集团副总经理、中国航油（新加坡）有限公司总经理陈久霖锒铛入狱，在新加坡服刑1035天；而荣智健命运却有很大不同，尽管2009年因衍生品投资出现150亿元左右的巨额亏损，远高于中航油当时的亏损额，荣智健因此辞去董事以及主席之职，但是并未被判入狱。

　　当然，央企海外投资失利没被追究责任的是多数。根据5月份审计署的报告，至2009年底，中化集团投资开发的6个海外油气田项目中，有2个项目虽盈利但未达到可行性研究的预期目标，累计净现金流比预测少1.33亿美元；3个项目累计亏损1526.62万美元。审计指出上述问题后，中化集团才开始加强对海外油气田的投资管控。

　　而中国兵器装备集团公司海外投资也存在问题——2008年3月，这家公司旗下企业天威新能源未经慎重决策与境外某公司签订10年期、4.68亿美元购货合同，并预付7900万美元货款。2009年，该境外公司濒临破产、无法履约，天威新能源以债转股方式控股该公司，并又投入近1亿美元。但因项目后期投资缺口巨大，截至审计日仍未能建成投产，前期投资面临风险。

　　从现在来看，中航油和中信泰富都违反了《办法》规定的“从事境外期货、期权、远期、掉期等金融衍生业务应当严守套期保值原则，完善风险管理规定，禁止投机行为”。而中化集团和中国兵器装备集团则都违反了“内部控制和风险防范存在严重缺陷”。

　　同样是违反了期货交易规定，两名企业负责人被追究责任的方式迥异，中化集团、中国兵器装备集团只是针对问题进行了整改，与中航油、中信泰富被追责又存在很大差别。

　　由此产生的问题是，违反《办法》的企业相关责任人需要承担的责任，并没有量化的指标。此外，何为相关责任人？也没有进行明确。如果企业的某项决策是由董事会做出，而这项决策事后被证明是错误的，违反了《办法》规定，那么应该追究谁的责任，是追究董事会集体成员的责任，还是追究董事长或董事局主席的责任？

　　因投机原油期货巨亏而在2007年入狱的陈九霖，在出狱后一度表示要向上级组织“讨个说法”，因为他认为中航油从事石油衍生品交易，是经过公司董事会、证监会和民航局批准的，而定罪的主要起因之一——股票配售也是经过批准的，但受重罚的却只有他一个人。

　　事实上，企业海外投资一般都是集体决策的结果，如何问责责任人，还需要国资委进一步明示，否则相关责任人为了不被追究责任，或许导致决策效率大大降低。

　　附： 央企海外投资失利案例

　　2010年6月 中钢集团 澳大利亚Weld Range铁矿石项目 项目暂停，具体损失暂无统计

　　2010年10月 中国铁建 沙特麦加轻轨项目 预计净亏损41.48亿元

　　2008年3月 中国兵装 天威新能源收购美国Hoku公司 预付7900万美元货款，后又投入近1亿美元，具体损失暂无统计

　　2009年年底 中化集团 在海外投资的3个油气田项目 累计亏损1526.62万美元

　　2009年9月 中国中铁 波兰A2高速公路项目 合同总额4.47亿美元，具体损失暂无统计

　　中铁建沙特项目巨亏 国家埋单

　　备受关注的沙特巨亏项目的风险，被中国铁建（601186.SH）转嫁给了母公司中国铁道建筑总公司（下称“中铁建总公司”）。这意味着，由于中国铁建风险防范方面的严重缺陷导致的海外投资亏损，由最终的股东国家来“埋单”。

　　而按照国务院国资委刚刚发布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（下称《境外资产监管办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，这笔巨大的海外投资亏损，公司有关责任人或将被依法追究责任。

　　2009年2月10日，中铁建总公司旗下上市公司中国铁建与沙特阿拉伯王国城乡事务部签署了《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》，约定采用EPC+O/M总承包模式（即设计、采购、施工加运营、维护总承包模式）施工完成沙特麦加轻轨铁路项目。

　　根据合同，中国铁建从2010年11月13日起负责该项目三年的运营和维护，去年11月13日开通运营，达到35%的运能，2011年5月完成所有调试，达到100%的运能。

　　中国铁建曾在公告中称，该项目在实施过程中，因实际工程数量比签约时预计的工程量大幅增加等原因，公司管理层预计该项目将发生大额亏损。

　　截至2010年10月31日，按照总承包合同金额（66.5亿沙特里亚尔）确认的合同预计总收入为人民币120.51亿元，预计总成本为人民币160.45亿元，另发生财务费用人民币1.54亿元，项目预计净亏损人民币41.48亿元，其中已完工部分累计净亏损人民币34.62亿元，未完工部分计提的合同预计损失为人民币6.86亿元。

　　事实上，情况并不像中国铁建公告中说的那么简单。尽管有当地的政治、文化等客观因素存在，但中国铁建内部人士向《第一财经日报》表示，最根本的原因是，公司在与沙特方面当时签署《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》的时候，“非常草率，并没有进行全面调查，合同的细节都没有。”

　　这直接导致此后在工程实施过程中，沙特方面不断提出增加工程量的要求，甚至提出新的功能需求，而双方此前在合同中却并没有针对这个项目列出详细的工程量。为了将整个项目完成，中国铁建不得不赔本继续推进项目工期。

　　这意味着中国铁建在承接这一大项目之初，并没有对该项目的风险进行全面评估，同时也没有“及时报告重大事项”，相反直到去年10月发现巨额亏损可能无法弥补后，才将这一事件公之于众。

　　另一家工程类企业曾出现过类似的问题。5月20日，审计署在关于中国交通建设集团（下称“中交集团”）的审计报告称，中交集团内部管理存在问题，可能对其海外投资存不利影响。之后，中交集团全面梳理了境外投资项目，西班牙海上石油钻井平台项目已停止执行，待对方支付预付款后再重新启动；同时制定了《境外投资项目管理办法》，正拟订有关海外业务合规管理办法，全面加强海外风险管理。由于整改及时，截至目前中交集团的海外项目尚未出现大问题。

　　但风险防范方面的缺陷，已经致中国铁建的沙特项目出现了巨额亏损。去年，中国铁建业绩出现大幅下降，全年营业收入4701.6亿元，同比增长32.2%；归属上市公司股东净利润 42.5亿，同比下降35.7%。净利润的下降主要是由于受到沙特项目的影响。如剔除该部分影响，则公司归属上市公司股东净利同比增长20%以上。

　　今年1月21日，中国铁建与中铁建总公司签署《关于沙特麦加轻轨项目相关事项安排的协议》，约定自2010年10月31日后，中铁建总公司行使及履行中国铁建在该项目总承包合同项下及因总承包合同产生的所有权利义务，并向本公司支付人民币20.77亿元的对价；同时中国铁建不再承担或享有该项目于2010年10月31日后发生的亏损或盈利。

　　这意味着，为了减少上市公司股东的损失，中国铁建将这个项目的风险和损失转嫁给了母公司中铁建总公司，国家将为这个巨大的失误“埋单”。

　　中钢多个海外项目“遇险”

　　对中国中钢集团公司（下称“中钢”）总裁黄天文被免职，尽管国务院国资委没有说明缘由，但是外界还是认为这与其主导下的中钢海外投资有着千丝万缕的关联。

　　6月23日，中钢决定暂停正在西澳大利亚开发的Weld Range铁矿石项目，终止Koolanooka和Blue Hills项目以外的所有勘探工作，并裁减43个工作岗位和关闭在杰拉尔顿的办事处。

　　Weld Range铁矿石项目是中钢2009年收购的澳大利亚铁矿石生产商中西部公司旗下最核心的资产。中钢对中西部公司的收购，曾被一些人认为是中国企业海外资源获取方面最成功的收购。但是不止一家央企高层告诉《第一财经日报》，“现在看来，这是一次非常失败的收购。”

　　澳洲当地一家矿业公司高管告诉本报，中钢对这个项目的收购并没有进行很好的风险评估，当时的收购现在看来“非常冲动”，出的价格太高。

　　按照国务院国资委最近发布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（下称《境外资产监管办法》）和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》的相关规定，中钢这笔巨额收购显然违反了其中《境外资产监管办法》“内部控制和风险防范存在严重缺陷”和“未及时报告重大事项”的规定。

　　从审计署5月20日公布的中钢审计报告中看，中钢的海外项目还存在一系列问题，但最主要的是投资管理方面存在的问题。如中钢国际控股进行的3个境外投资项目，未严格执行国家境外投资活动报告制度；中钢国际控股下属谨信投资有限公司开展期货交易未严格遵守套期保值原则，通过境外非法期货经纪商从事境外期货交易，导致184.68万元难以收回。

　　尽管中钢海外项目存在众多问题，但中钢仅对总裁进行了调整，在其他岗位方面，中钢尚未对外公布是否追究了相关责任人。

　　由于中国铁建风险防范方面的严重缺陷导致的海外投资亏损，将由最终的股东国家来“埋单”。

　　中铁波兰高速公路项目被迫终止 缘起风险防范？

　　徐沛宇

　　近日，据媒体报道，波兰高速公路总局日前表示，已撤回中国铁路工程总公司（下称“中国中铁”）子公司在波兰A-2高速公路项目A、C标段总承包合同，并可能向中国中铁方面索取7.41亿波兰兹罗提(约合17.51亿元人民币)的赔偿和罚款。

　　中国中铁相关负责人则对媒体表示，中方联合体已向波兰业主提出了终止合同并进行工程索赔的要求，以最大限度维护我方利益，力保国有资产不再遭受损失。

　　而对于该工程终止的说法，波兰方面和中国中铁却是“各执一词”。

　　2009年9月，中国中铁旗下的两家子公司组建联合体，中标了波兰A2高速公路项目A、C两标段，总长49公里。合同总额4.47亿美元，总工期32个月。2010年6月，该项目正式开工。

　　据外媒报道，当时波兰政府对该公路的预算是28亿兹罗提(约合10亿美元)，而中国中铁方面的报价还不到这个金额的一半。

　　该项目被称为是中国企业首次进入欧盟国家的大型基础设施项目，而且由于其较低的报价，受到了海内外的高度关注。但在工期不到一半的时候，该项目竟然“戛然而止”了。

　　上述中国中铁相关负责人称，由于在投标时，波兰业主提供的项目PFU（功能说明书）描述不清，地质情况复杂等原因导致合同执行中实际工程量与投标工程量出现较大偏差，同时存在大量索赔项，工程投入大大超过原计划。同时，由于业主工程款支付条件苛刻和业主的不配合，导致项目中期计价严重不足，工程款拨付滞后，与现场投入极不匹配，以致目前项目出现了巨额亏损和资金困难。

　　按照这名负责人的说法，对方的“描述不清”、“条件苛刻”和“业主的不配合”是造成项目受阻的主要原因。但是，中铁方面对于这些原因有没有做过风险预估和管理呢？

　　昨天，就该情况，《第一财经日报》记者致电中国铁路工程总公司董事会秘书于腾群，但其手机一直处于关机状态。

　　厦门大学教授林伯强（微博）对本报表示，央企在海外的国有资产十分有必要进行监管，出现国有资产流失的情况，就应该追究相关责任人的责任。国资委现在出台《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》，表明央企在境外投资失败的情况，已引起了监管部门的重视。

　　“但是，由于市场变幻莫测，精准的监管在实际操作中很难实现。”林伯强说，对于央企在境外的一些投资损失、风险管理不当等方面的失误，相关负责人该负怎样的责任，很难做出准确的认定。